我國由能耗雙控向碳排放雙控轉變的大幕已然拉開。

　　近日，內蒙古自治區人民政府辦公廳發布的《內蒙古自治區能耗雙控向碳排放雙控轉變先行先試工作方案》《內蒙古自治區能耗雙控向碳排放雙控轉變先行先試2024年工作要點》提出，將在“十五五”時期，按照國家安排部署全面實行碳排放總量和強度雙控制度。此前，山東省也印發《山東省推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控實施方案(2024—2025年)征求意見稿》，提出到2024年底，結合國家制度標準設立情況，推動全省碳排放統計核算、標準計量認證體系建設、碳排放評價制度、重點用能和碳排放單位管理等重點事項取得初步進展，具備一定工作基礎;到2025年底，各項重點任務政策措施進一步完善，基礎工作成效明顯，具備全面實施碳排放雙控制度的基礎和條件。

　　業內對推動能耗雙控向碳排放雙控轉變的探討由來已久。兩地陸續發布碳排放雙控相關文件，引發廣泛關注。從能耗雙控向碳排放雙控轉變，會給能源行業帶來哪些影響?接下來的工作重點又在哪?

　　抓住低碳發展“牛鼻子”

　　能源活動產生的二氧化碳占我國二氧化碳排放的大頭。無論從國內實踐還是國際經驗看，節能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。

　　2015年，黨的十八屆五中全會上首次提出實行能源消耗總量和強度雙控行動，即能耗雙控，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區，嚴格進行考核。能耗雙控對提高我國能源利用效率、實現高質量發展發揮重要作用。

　　然而，能耗雙控政策是對能源消費整體進行管控，未區分化石能源和非化石能源，一定程度上限制了可再生能源發展。伴隨著我國工業化和城鎮化進程，能源消費持續增長，僅用能耗雙控推進新型能源體系建設、推動現代能源經濟發展，支撐漸顯不足。“生態文明建設的持續推進，美麗中國建設的穩步推動，對低碳發展提出更高要求，管理方式也需要變化;加之低碳發展理念、低碳經濟發展、低碳能力建設和低碳政策體系已具備一定基礎，能耗雙控需逐步向碳排放雙控轉變，以適應新形勢新要求。”中國城市經濟學會產業綠色發展研究部主任白衛國向《中國能源報》記者表示。

　　2021年中央經濟工作會議首次提出“能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變”。此后，類似表述在2022年政府工作報告、黨的二十大報告中都曾出現。2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，強調從能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，要堅持先立后破，完善能耗雙控制度，優化完善調控方式，加強碳排放雙控基礎能力建設，健全碳排放雙控各項配套制度，為建立和實施碳排放雙控制度積極創造條件。

　　中國環境科學研究院環境管理研究中心總工程師呂連宏表示，從本質上看，能耗雙控與碳排放雙控促進能源節約的根本目標是一致的，但側重點各有不同——能耗雙控控制全部能源類型，而碳排放雙控重點控制以化石能源為主的高碳能源。“我國社會經濟發展正處于加快推進綠色化、低碳化轉型的關鍵階段，尚未徹底解決‘能源約束’的同時，‘碳排放約束’形勢日益緊迫，傳統的能耗雙控措施對可再生能源、清潔能源‘一刀切’管控，與‘雙碳’目標不能有效銜接。而實施碳排放雙控后，以碳為控制對象，抓住了低碳發展的‘牛鼻子’，能夠實現能源節約和應對氣候變化兩手同時發力，推動能源結構不斷優化，更好支撐美麗中國目標的實現。”

　　先行先試積累經驗

　　“從能耗雙控向碳排放雙控轉變，不但可以引導企業主動優化能源結構，推動可再生能源發展，還能夠激勵綠色低碳技術的研發和推廣應用，提升產業技術國際競爭力，兼顧經濟高質量發展和應對氣候變化任務，有助于我國‘雙碳’目標的實現。”南華大學碳中和與核能發展創新研究院院長張彩平說。

　　“與此同時，碳排放雙控可強化目標導向，加快落實‘雙碳’目標步伐，還可與國際接軌，加強國際交流合作，積極應對歐盟碳邊境調節機制等。”白衛國表示。

　　不過，能耗雙控向碳排放雙控轉變是一場系統性變革，仍存在巨大挑戰。在白衛國看來，碳排放雙控在限制化石能源消耗的同時，也激勵新能源開發利用。“但是，一方面，我國可再生能源開發利用與需求呈逆向分布，雖然2023年我國可再生能源裝機規模已超火電，可再生能源開發利用水平大幅提高，但輸送通道建設和消納能力亟待加強;另一方面，電能替代化石能源加快、電氣化用能增多、高溫天氣耗電增加，三者疊加導致迎峰度夏用電高峰期間，電力保供壓力巨大。此外，綠色電力市場建設目前還跟不上新能源發展節奏，綠電交易和綠證交易尚處探索階段，還未與碳市場銜接。”

　　張彩平坦言，目前總體來看，我國尚未建立統一的碳排放統計核算體系，核算監測標準、技術手段等存在缺陷;各地區經濟社會發展水平、能源安全保障能力、產業和能源結構、技術水平等存在一定差距，東部地區經濟發達而能耗較多，西部地區經濟相對落后而能耗較少，這也對新能源較為豐富的西北地區產業轉移形成制約。

　　值得一提的是，作為我國能源生產與消費重要省區，山東和內蒙古開展能耗雙控向碳排放雙控轉變先行先試工作具有典型性和示范性。呂連宏說：“這兩個省區的碳排放雙控方案中都有亮點。比如，都提出夯實碳排放統計核算基礎、建立碳排放雙控制度體系、開展重點企業碳排放智能監測等。山東提出探索建立固定資產投資項目碳排放評價制度，在高碳排放行業開展碳排放源頭控制;內蒙古提出健全碳排放認證體系，探索建立重點產品全生命周期碳足跡標準和碳足跡、碳標簽認證制度，開展重點產品碳足跡核算和評價，推動產業鏈上下游企業協同降碳。”

　　“通過劃定綜合試點地區，積極探索可復制、可推廣的碳排放雙控技術路線，可加強碳排放雙控的基礎能力建設。在這一方面，內蒙古率先打響第一槍，具有重要借鑒意義。”張彩平表示。

　　碳排放總量控制是難點

　　“落實碳排放雙控制度，目前我國的主要短板還是在碳排放總量控制，而這其中，碳排放數據是基礎。目前，從國家層面來看，碳排放統計核算體系仍需進一步完善，地方層面尤其是省級以下地區的碳排放統計核算基礎較為薄弱，需進一步鞏固。”中國電子信息產業發展研究院研究員馮相昭表示。

　　對此，馮相昭建議，要夯實能源統計基礎，探索編制城市層面能源平衡表，摸清各地級市能源品種的能源消費底數，建立統一規范、職責明確、數據完備的能源統計監測體系。“其中，還可根據分類施策原則，依據國內不同地區梯次達峰要求以及重點領域發展規律，探索從地區、行業兩個維度開展碳排放總量控制試點，實施差異化的碳排放總量控制，即在已達峰的地區或行業，設立純粹的碳排放總量目標，探索碳排放穩中有降的實施路徑;在未達峰的地區或行業，探索設立明確的碳排放增量控制目標或有彈性的碳排放總量目標，促進地方碳達峰目標如期實現。”

　　“無論是能耗雙控還是碳排放雙控，政策初衷都是抑制不合理的能源消費，優化能源資源配置，提高能源利用效率，引導產業要素盡量向綠色化、低碳化、高端化轉型，逐步實現高質量發展。”呂連宏認為，“要做好碳排放雙控，各地必須從根本上轉變發展思路，政府各部門要形成工作合力，在抑制煤炭、石油、天然氣等高碳能源消費，保障可再生能源充分供給與消納，鼓勵產業向數智化、低碳化轉型，做好碳市場數據質量監管等方面持續發力。”

　　“此外，國家層面還應明確碳排放雙控政策的取向和目標，指引各地方政府做好政策轉向的準備工作，先摸清各地碳排放‘家底’，再在此基礎上合理確定各地區的碳排放雙控目標，避免‘一刀切’的控排措施對經濟和行業競爭力產生過大沖擊;各省要因地制宜推進碳排放雙控制度的落地實施，充分考慮產業布局、能源基礎設施建設的周期性，以及能源消費的季節性，確保經濟平穩發展。”張彩平進一步表示。

　　白衛國建議，碳排放雙控是實現“雙碳”目標的重要抓手。地方政府要按照當地能源資源稟賦、能源戰略定位，通過碳排放雙控引導能源科技創新，推動能源數字化、智能化、融合化和綠色化轉型，提升產業全要素生產率，促進產業轉型升級，推動現代能源經濟發展。

　　文丨中國能源報 記者 林水靜