2024年政府工作報告強調，提高區域協調發展水平，優化重大生產力布局，加強國家戰略腹地建設。優化重大生產力布局，是黨和國家基于當前及未來面臨的總體形勢和重大問題而實施的戰略性舉措，其對加速發展新質生產力、促進能源主產地區順利轉型、縮小區域發展不平衡問題等具有重大而深遠的意義。

　　2020年9月，中國提出“雙碳”目標，這不僅體現了負責任大國的擔當，也是解決我國資源環境約束問題、實現可持續發展的必然選擇。但需要注意的是，“雙碳”目標在為我國經濟社會轉型提供新動能新方向的同時，也對部分地區提出了新挑戰。受自然資源稟賦和歷史發展因素制約，我國化石能源主產區的經濟發展水平較沿海地區相對滯后，高碳發展路徑鎖定現象較為突出。“雙碳”目標提出后，以山西為典型代表的化石能源主產區面臨的挑戰更加嚴峻復雜，產業結構單一、財政依賴明顯、能源轉型動力不足以及人力資本薄弱等問題亟待解決。

　　山西轉型意義重大

　　我國主要化石能源結構為“富煤、缺油、少氣”，煤炭作為我國儲量最豐富的化石能源，在保障我國能源安全中的扮演著重要角色。雖然我國煤炭資源儲藏量大，但地區間分布不均衡，不同地區的煤炭資源稟賦差異巨大。根據自然資源部發布的《2022年全國礦產資源儲量統計表》，山西省煤炭儲量達483.1億噸，在全國煤炭儲量中所占份額高達23.3%，居全國之首，內蒙古和陜西以411.2億噸和291.0億噸緊隨其后。

　　煤炭資源分布的不均衡，導致我國煤炭資源稟賦與區域經濟發展之間存在明顯的空間錯配，形成了長期以來“西煤東輸、北煤南運”的基本國情。2023年，山西省原煤產量13.78億噸，占全國原煤產量比例為29.26%，原煤產量自2020年來穩居全國第一。

　　就山西而言，長期的資源依賴導致其經濟與煤炭高度掛鉤。研究發現，山西GDP增長趨勢與全國煤炭消費變化趨勢相似，具有一定特征相關性。2020—2022年間，由于煤炭需求上漲價格上行，山西經濟高速增長，年GDP從17651.9億元升至25642.6億元，增幅達到45.3%。但隨著煤炭價格下行，2023年，山西GDP名義增速比全國平均低4.19個百分點，僅為0.45%。2021年，山西省煤炭行業納稅占全省工業企業納稅比例高達71.53%，煤炭及其相關行業占全省工業企業稅費繳納的比重高達近79%。山西經濟高質量發展亟需找到新的支柱產業，否則將在煤炭消費達峰后面臨快速下行的風險。

　　相較于內蒙古的露天礦居多，山西地下礦居多，經過多年高強度開發，部分地區煤炭資源瀕臨枯竭，對開采技術水平要求也在不斷提高，其勞動生產率水平全國較低。數據顯示，雖然山西省煤炭開采和洗選業就業規模在縮減，但山西省煤炭就業人員總數占全國煤炭采選業就業人數的比重卻一直上升，從1992年的11.9%一直上升到2020年的35.0%。隨著能源轉型不斷向前推動，山西將面臨行業萎縮、就業減少等問題，需要提前謀劃，探索建立化石能源主產地區公正轉型的中國范式。

　　總體而言，山西興于煤也困于煤，“一煤獨大”的產業格局缺乏多元化發展，一定程度上影響了經濟的高質量可持續發展。同樣作為產煤大省，山西在能源轉型過程中面臨的經濟下行及就業端壓力也將遠超過“陜蒙”地區。但山西作為全國唯一的全省域、全方位、系統性國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，利用其“綜改區”政策先行先試的優勢，著力開展重大生產力布局調整優化，對推動山西加速形成新質生產力、實現高質量發展具有關鍵作用，對全國化石能源主產區重大生產力布局調整優化具有重大示范意義。

　　山西轉型成效顯著

　　2010年12月，國務院批準設立山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，賦予山西“先行先試”的改革試驗權。2017年國務院印發《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見》，2019年5月召開的中央深改委會議審議通過了《關于在山西開展能源革命綜合改革試點的意見》。持續的政策是國家賦予山西的重大使命，更是山西促進重大生產力布局優化調整、推動產業升級轉型的重大契機。

　　山西也采取了一系列有力舉措，發揮自身比較優勢，積極推動煤炭、電力、鋼鐵、等傳統產業轉型。在保障國家能源供應安全的同時，山西持續推進落后煤炭產能的退出，“十三五”期間累計化解煤炭過剩產能1.57億噸，煤炭行業邁入高質量轉型發展快車道。目前，山西煤炭先進產能占比已超過80%，處于全國第一梯隊。山西還以煤礦智能化建設為切入點，率先將5G技術引入智能煤礦建設，成立了全國煤炭行業首個科研創新人工智能計算中心。通過大力實施產業鏈“鏈長制”，重點培育“鏈主+鏈核+專精特新”企業，山西高新技術企業數量由“十二五”末的720家增加到2023年的4155家。

　　山西不僅有豐富的化石能源，其可再生能源也有一定的開發潛力。受地勢影響，山西省高風區域分布不均，呈現出北部區域高密度資源集中，中部南部高質量資源區較為分散的態勢。總體來看，山西省風電有較大的開發潛力。此外，山西省光伏資源相比于華北地區其他省份相對豐富，并且南北差異較大，南部地區全年光照時間要高于北部區域。并且山西省也還有較為發達的光伏組件制造建設產業，從長遠來看山西省光伏裝機建設也將進入高速期。“十四五”以來，山西可再生能源也進入大規模、高比例、高質量發展新階段，2023年可再生能源裝機容量達5309.1萬千瓦，同比增長22.6%。

　　此外，山西區域合作水平也在持續提升。2014年，國務院批復《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》，黃河金三角四市緊抓黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略機遇，圍繞共建新格局、共謀大發展，取得了積極成效。2021年，山西省印發《山西省“十四五”京津冀、長三角、大灣區等區域融合發展實現高水平崛起規劃》，旨在充分發揮資源稟賦、地理區位、發展潛力等方面優勢，積極對接和融入國家重大戰略，與京津冀、長三角、大灣區等區域一起，逐步形成優勢互補的區域經濟格局。

　　通過這些年的努力，山西在新舊動能轉換、綜合改革、創新驅動等方面取得積極成效，為下一步轉型工作奠定了良好基礎。

　　山西轉型困境多

　　盡管近年來山西交出了一份不錯的答卷，但隨著“雙碳”目標的持續推動，山西更急迫地需要擺脫高碳發展路徑鎖定的現狀。在邁向高質量綠色發展的進程中，山西面臨著一系列現實困境，亟待破局。

　　一是產業結構僵化，經濟隨煤炭行情波動。長期以來，山西產業主要依賴傳統煤炭和重工業，第三產業在很大程度上也是圍繞煤炭產業而發展起來的服務業，經濟受煤炭行情影響大，短時間內也難以形成新的支撐性產業。隨著我國經濟發展進入新常態，這樣單一的產業結構容易導致山西經濟韌性不強，尤其在中國能源轉型進程中容易受到各種風險的沖擊。隨著煤炭資源儲量的減少和開采難度的增大，山西經濟發展將受到更嚴重的阻礙。此外，由于高碳路徑長期鎖定帶來的高碳資產退出問題也將抑制山西經濟多元化發展。

　　二是減排與保供壓力并存，山西低碳發展路徑形成的難度大。山西作為中國重要的能源生產供應基地，對我國能源系統安全提供了重要保障。但長期的煤炭開采利用也導致了山西高碳路徑依賴及嚴重的環境污染問題。隨著“雙碳”目標進程不斷推進，在碳排放雙控的壓力下，山西仍需承擔重要的保供任務，疊加環境治理帶來的成本高周期長等現實問題，多端擠壓對山西未來轉型發展路徑提出了嚴峻的挑戰。

　　三是人力資本積累薄弱，穩就業壓力大。一方面，受多方面因素影響，山西人力資源整體素質偏低，高端人才缺失問題突出。2022年，山西省城鎮非私營單位就業人員年平均工資為90495元，較全國平均水平低了23534元。另一方面，山西在落戶政策、住房補貼等人才引進政策方面競爭力也較弱，人才引進環境有待完善。此外，山西高等教育缺乏優勢，教育部建設的42所世界一流大學中，沒有一所在山西;截至2023年6月底，教育部公布的全國普通高校數量共2820所，山西有83所，占全國比例為2.94%，本土人才培養能力相對較弱。人才的缺失也影響了山西科技創新能力，不利于新質生產力發展。2022年，山西全社會R&D經費投入強度僅為1.07%，比全國低1.47個百分點。另一方面，煤炭的退出也會導致相關行業用工需求減少，給未來穩定就業和公正轉型帶來巨大壓力。

　　四是營商環境排名靠后，對企業吸引差。由中國人民大學國家發展與戰略研究院發布的《中國城市政商關系評價報告2021》顯示，在政商關系健康指數得分中，山西省以13.54的分值排名全國倒數第一。在北京大學光華管理學院張志學教授與武漢大學的合作者張三保和康璧成共同完成的《中國省份營商環境評價》中，山西也是以46.74分位列全國23位。盡管近年來通過多方面發力，山西營商環境取得明顯進步，但與東部地區仍存在一定差距，營商環境改善空間較大。

　　凡此種種，山西轉型面臨的現實困境涉及經濟多元化、人才儲備、就業問題、環境治理、和政策環境等多方面。山西產業也面臨“不得不轉”和“如何轉型”的問題，近幾年煤炭行情好、需求足也造成了部分企業轉型弱的問題，這也可能導致山西錯過重要的窗口期。

　　山西能源轉型對策建議

　　建國之初，我國結合國情多次對重大生產力布局進行優化調整，從156項重點建設到三線建設再到東部優先、集聚發展，都對中國經濟發展與產業格局帶來了深遠的影響。因此，在新舊動能轉換的背景下，亟需各級政府通過優化調整重大生產力布局，加快發展新質生產力，推動山西轉型進程。

　　一是頂層推進，系統優化調整重大生產力布局。重大生產力布局需要從中央層面統籌，在“綜改區”的基礎上，進一步出臺有利于山西加快能源轉型、推進現代化產業體系建設、提高全要素聚集的先行先試政策。因地制宜在山西布局新質生產力，結合山西發展基礎，有針對性地布局一批具有高科技、高效能、高質量特征的戰略性新興產業。出臺針對山西重大生產力布局調整優化的專項政策，進一步加強對山西的監督考核。

　　二是加快產業綠色轉型，激發經濟增長新活力。針對山西“依煤依重”的生產力布局，應打破高碳路徑依賴，促進地區經濟多元化發展。一方面，繼續優化煤炭開發布局，加快推動煤炭清潔化利用，提高先進產能占比。另一方面，利用山西較為豐富的太陽能、風能等可再生能源資源基礎，大力發展可再生能源，打造綠色低碳的新型能源系統，發展可再生能源相關產業。此外，山西要牢牢抓住發展新質生產力的契機，緊密結合本地資源稟賦、產業基礎，積極拓展高端化、智能化、綠色化產業，統籌推進新興產業壯大、未來產業培育，為山西經濟培養新支柱。

　　三是夯實人才基石，全方位培養用好人才。實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，為山西轉型提供強有力的智力支撐。根據自身產業發展規劃與需求，制定供需清單，大力度、高頻次的開展人才對接引進工作，以產引才、以才促產、產才融合，加快走出一條產業發展與人才集聚互相支撐、融合發展的山西路徑。優化完善人才服務機制，塑造人才發展生態。山西必須厚植人才成長沃土，在薪酬、醫療、教育、養老等全方位為引進人才提供保障。

　　四是提前布局，防范煤炭減產帶來的就業風險。山西應充分了解能源綠色轉型對山西的潛在影響，做好公正轉型相關工作。針對容易受轉型影響的企業，將這部分企業的職工作為就業工作重點群體，建立轉型職工臺賬，實行動態服務和管理。根據易受影響群體年齡、就業意愿，加強職業技能培訓體系建設，以職業培訓為抓手提升職工轉崗適應能力。

　　五是全面深化放管服改革，打造營商環境“強磁場”。轉變思想觀念，著力構建親清政商關系，為企業提供“店小二”式服務。針對山西營商環境現存的短板，積極吸取東部沿海地區經驗，在開辦企業、辦理建筑許可證、獲得電力等企業全生命周期所需服務方面提供便利，簡化辦理流程。同時，不斷提升相關配套水平和能力，促進上下游產業的整體配套，實現從項目到產業再到集群發展的良性循環。

　　來源：中國能源網 作者：趙子健供職于北京大學能源研究院