這項旨在刺激歐盟本土清潔技術制造業發展的提案會不會造成貿易壁壘?來自一線的中國企業和歐洲專家分享了各自的看法。

▲德國羅斯托克，Eno能源公司的一名員工在風力渦輪機軸承上工作。圖片來源：Jens Büttner/ Alamy

業內人士告訴中外對話，一項旨在提高歐盟本地清潔技術制造能力的新近提案基本不會給中國公司帶來直接影響。

該份名為《凈零工業法案》(Net Zero Industry Act)的提案意圖通過推動本土制造來加強歐盟在風力渦輪機、太陽能電池板、熱泵、碳捕獲與封存等技術領域的競爭力。它由歐盟主要執行機構——歐盟委員會于2023年3月16日正式提出。

中國新能源企業的消息人士告訴中外對話，歐盟想要在自身內部建立完整的清潔能源制造業鏈會“很難”，尤其是歐盟希望借助其實現可再生能源目標的話。他們還表示，中國企業已經加快向其他海外市場擴張，以減輕歐盟和美國可能推出的相關限制的影響。

歐洲分析人士一致認為該法案不會對中國企業產生實質性影響，但給出了不同的理由。部分人士表示，該法案的目的是為歐盟清潔技術產業提供更好的政策環境，并非要“火力全開”地對付貿易伙伴。

也有人士指出，盡管該法案設定了到2030年至少40%的歐洲清潔技術由本地生產的目標，但其措辭“模糊不清”。一位來自比利時的教授表示，提案“原則上”不會影響到中國企業，因為它不要求歐盟的清潔技術生產商從當地供應商那里采購一定數量的零部件。

 綠色交易工業計劃的一部分

《凈零工業法案》和同日提出的《關鍵原材料法案》(Critical Raw Materials Act)都屬于一個名為《綠色交易工業計劃》的統領性計劃。

該計劃被廣泛視為歐盟對美國《通脹削減法案》(Inflation Reduction Act)的回應，后者希望通過3690億美元的補貼提高美國本土清潔技術的制造能力。歐洲部分業內人士擔心，這項去年8月簽署成為法律的美國法案會促使企業離開歐洲，到大西洋彼岸設立工廠。

但《凈零工業法案》并沒有采取提供大量補貼這一美式路線，而是側重于行政支持，例如，簡化綠色產業現面臨的官僚程序。

智庫E3G的高級政策顧問多米恩·萬格納希滕(Domien Vangenechten)告訴中外對話，這是因為歐洲“本質上更復雜”，而提供補貼通常不是歐盟層面的政策制定者可以決定的措施。此外，歐洲的“預算相當有限”。

他說，正因如此，歐盟委員會正試圖為歐盟成員國在本國落實補貼和稅收激勵措施提供“空間”。

▲TESVOLT GmbH公司的技術人員。該公司是歐洲第一家電池“超級工廠”，位于德國薩克森-安哈爾特，專門為太陽能和風能發電提供存儲解決方案。圖片來源：Waltraud Grubitzsch / Alamy

在該法案提出的一周前，歐盟委員會通過了一項新政，放寬了歐盟成員國向企業提供援助的一些規定。

根據他的說法，《臨時危機和過渡框架》為歐盟成員國在2025年底之前為本國的綠色技術制造業“提供更多支持創造了條件”。

他解釋道，“例如，(該框架)為(成員國向項目)給予稅收優惠提供可能。它也使(成員國)能夠向項目提供等額補貼”，以抗衡這些項目原本可以從歐盟之外國家獲得的資金支持。

但他指出，該框架仍包含一些“限制條件”。例如，成員國必須證明補貼只會使其支持的項目更具競爭力，而不會為后者“帶來意外之財”。

根據偉凱律師事務所(White & Case)的說法，各國還必須證明外國補貼會導致相關項目離開歐盟，并且它們的援助不會導致企業從一個歐洲國家搬遷到另一個歐洲國家。

用《衛報》的話說，放松國家援助規則相當于歐盟“加快了與美國的綠色補貼競賽”。

法案將如何運作?

《凈零工業法案》的基石是八項被確定為“戰略性”的凈零技術，它們包括太陽能、風能、電池、碳捕獲和儲存;核能沒有列在其中。

該法案為這些戰略性技術設定了一個總體目標：到2030年，歐盟在每項技術上的制造能力應該接近或達到其年度部署需求的“至少40%”。

為實現這一目標，法案羅列了一系列手段。比如，該法案力圖減輕綠色行業的行政“負擔”，并簡化項目許可程序——這些問題限制了歐洲某些行業的發展，如風能。

“許多許可程序都由地方操作，它們可能也沒有數碼版，”歐洲風能協會(WindEurope)的首席政策官皮埃爾·塔爾迪厄(Pierre Tardieu)告訴中外對話，“盡管人們想要更多的風能，但完成這些繁復的行政環節所需的時間太長了。”

該法案還要求地方公共權力機構在簽訂合同和進行投標排名時考慮“可持續性和韌性”這兩個指標——而不僅僅是成本。

下一步，歐盟委員會、歐盟議會和歐洲理事會將對該法案的提案進行三方商談。歐盟議會是歐盟的立法機構，而歐洲理事會由歐盟各國的政府部長組成。

歐洲本土制造現實嗎?

2021年，中國是歐盟風力渦輪機和太陽能電池板的最大進口來源國。歐盟對中國太陽能電池板的依賴程度尤為明顯。歐盟的統計數據顯示，2021年，歐盟總共進口了價值近100億歐元的太陽能電池板，其中89%來自中國。

“我們對俄羅斯天然氣的依賴給我們帶來了很多教訓。為取代這份依賴，我們不應該轉而投向其他國家，并依賴它們生產太陽能電池板和其他技術。”歐盟內部市場專員蒂埃里·布雷頓(Thierry Breton)在談到該法案時表示。

但中國的業內人士認為，歐盟發展本土制造鏈將非常困難，尤其是考慮到歐盟所面臨的、實現其氣候和能源目標的壓力。

根據歐盟目前的目標，到2030年，其總體能源消費中“至少32%”將由可再生能源提供。同時，它還在考慮將這一比例提高到“至少40%”。就減排的整體目標而言，歐盟計劃到2030年，在1990年的基礎上減少“至少55%”的溫室氣體排放。

一家中國太陽能電池板公司的高級主管告訴中外對話，該法案會對中國光伏制造企業的影響沒有那么嚴重。

其中一個原因是，中國的可再生能源企業正在加速進軍中東、中亞和東歐等世界其他地區市場，為歐盟或美國可能采取的貿易措施做好準備。

國際能源署(International Energy Agency)表示，中國在全球太陽能電池板所有關鍵生產鏈的市場份額都超過了80%。

▲江蘇省連云港市，工人們正在生產用于出口的太陽能光伏板。圖片來源：Cynthia Lee / Alamy

這位不愿透露姓名的消息人士表示，歐洲想要建立完整的本土太陽能電池板生產鏈難度比較大，因為生產成本比較高，而且目前對中國企業的依賴也比較大。“即使建起來了，最后產品的價格也會很高” 該人士認為。

消息人士稱，對中國企業影響不大的另一個原因是，該法案旨在防止歐洲的清潔能源產業轉移到美國，而并非是為中國企業制造壁壘。

此外，如果歐盟希望所有環節都依賴本土制造，它“可能無法實現2030年的清潔能源裝機目標”。

歐盟的目標是到2030年實現近600吉瓦(GW)的太陽能光伏發電上網，這大約是2022年年底規模的三倍。

該消息人士進一步解釋說，歐洲的工廠可能可以做太陽能板的一些中下游的產環節，比如電池片和組件，但是做不了上游的環節。

上述人士說，例如上游階段多晶硅的生產需要大量電力，“但歐洲的電比較貴”。

需要進一步行動

風能產業呈現出不同的景象：根據歐盟委員會的數據，目前歐盟產能可以滿足歐盟85%的風能需求。

但是這個數字可能包括一些在中國生產的風力渦輪機。

中國風能協會的數據顯示，中國生產的風電機組，包括國際品牌在華的產量，占到全球市場的三分之二以上。根據該協會的數據，以2021年擁有全球最大市場份額的丹麥風力渦輪機制造商維斯塔斯為例，其中國制造基地每年的交付量在全部交付量中的占比超過了50%。

根據歐洲風能協會(WindEurope)塔爾迪厄的說法，要實現其減排目標，到2030年歐盟將需要440 吉瓦(GW)的風能，使目前的產能翻一番。

中國主要風力渦輪機制造商遠景能源(Envision Energy)高級總監顧理旻表示，該法案“暫時”不會對中國渦輪機制造商產生“太大”影響，因為歐盟市場暫時不是各家的重點。

但他指出，“歐盟制造”需要財政激勵才能真正實現。“從長遠來看，這取決于歐盟各國是否有進一步利好本土制造的舉措，譬如大幅度補貼等。如果沒有的話，制造業可能很難留在歐盟。” 他告訴中外對話。

關注中國的分析師也持類似觀點。北京咨詢公司Trivium China的可再生能源分析師科西莫·里斯(Cosimo Ries)告訴中外對話：“設定雄心勃勃的目標總是很容易。”

“但歐盟能否同時在如此多的行業成功建立起完整的供應鏈和生產能力……一切還有待觀察。”

他補充說，歐盟計劃如何回應希望到歐洲來開設工廠的中國公司，“將非常值得關注”。

 歐洲的觀點

接受中外對話采訪的歐洲專家預計，該法案不會對中國企業產生重大影響。他們還認為，中國公司未來應該仍然可以在歐洲設立制造基地。

“我們可能會張開雙臂歡迎他們。”E3G高級政策顧問萬格納希滕說。

然而，專家們對該法案中相關措施可能帶來的影響有不同看法，尤其是40%的基準。

萬格納希滕將這一比例描述為歐盟的“意向目標”(而非要求)，以確保歐盟在全球緊急情況和地緣政治緊張局勢下掌握這些清潔技術。

他說，從廣義上講，它指的是“涉及這些關鍵戰略性清潔技術的生產的方方面面”。

“這個40%的目標指，比如在歐洲安裝了多少風機，但也關乎每一個小組件，每一個生產出來并裝進風機的磁體。” 他解釋道。他表示如果其中一項技術沒有達到基準，該目標可能會在幾年內進行調整。

E3G駐布魯塞爾的貿易和氣候研究員伊格納西奧·阿羅尼茲·維拉斯科(Ignacio Arroniz Velasco)將這一行為解讀為歐盟采取行動的信號，而不是對中國出口的威脅。

“中國企業不會失去進入歐盟市場的機會。他們不會失去向安裝太陽能電池板的公司出售產品的可能性。” 阿羅尼茲說。

“不同之處在于，現在有一個明確的信號，表明歐洲也在參與清潔技術制造的競賽，而且它將帶著自己的工具參加這場競賽。”

▲德國聯邦教育及研究部部長和東巴伐利亞應用技術大學的一名教授在2022年的新聞發布會上展示“德國氫能地圖”。這份地圖展示了德國氫能生產商、消費者和“綠色氫能價值鏈”網絡。圖片來源：Christophe Gateau / Alamy

但一些專家認為，國內生產基準可能被視為“貿易扭曲補貼”，這是世界貿易組織所禁止的。英國倫敦政治經濟學院的羅伯特·皮耶羅(Roberta Pierfederici)對此表示認同。

皮耶羅是倫敦經濟學院格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所的政策分析師。她表示，與《通脹削減法案》一樣，《凈零工業法案》在推動私營部門創新方面“可能發揮強大作用”，但政府補貼的前景“可能引發全球貿易緊張”。

然而她表示，歐盟和美國之間的補貼競爭可能“加速綠色技術在中國和其他國家的發展和擴散”，因為這樣的競爭會產生“知識溢出效應”。

她預見到美國、歐盟和中國的潛在競爭，從長遠看會促進綠色技術成本的降低，因此會貢獻到全球氣候目標。

其他專家的看法更具批判性。法案的草稿曾在最終提案公布前被泄露，位于布魯塞爾的布魯蓋爾研究所(Bruegel)表達了對“保護主義”的擔憂。

萊因哈特·維格勒斯(Reinhilde Veugelers)是比利時魯汶大學的教授，也是布魯蓋爾研究所和美國彼得森國際經濟研究所的高級研究員。

維格勒斯對提案“相當失望”，因為文本描繪了“一幅模糊的畫面”。她說，該法案，尤其是40%的基準，留下了“許多不明朗的地方”。

“也許他們只是想觀察一下，看看我們能走多遠?” 她補充道，“或者目標沒有實現的話，是否會換來更多的支持?”

“對中國來說，這無疑意味著(歐盟)市場沒有關閉。只是(產品)需要在當地生產。”

她補充說，中國公司應該仍然能夠在歐盟開設工廠。”從這個意義來說，這并不完全是保護主義。”