一、出臺《指導意見》的背景是什么?

黨的十八大以來，習近平總書記對加強河湖管理保護作出系列重要講話指示批示，親自謀劃、親自部署、親自推動河湖長制重大改革。全面推行河湖長制以來，各地落實責任，強化管理，河湖面貌明顯改善。但是，一些地區人為束窄、擠占河湖空間，過度開發河湖資源等問題仍然存在，與水爭地的發展方式尚未根本轉變，河湖內建設光伏發電項目、以風雨廊橋名義開發建設房屋建筑、河道內存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問題不斷出現。同時，新階段推動水利高質量發展實施路徑和2022年水利部深化改革領導小組年度工作要點將出臺《指導意見》作為重點任務。

為此，依據相關法律法規，結合河湖管理工作實際，在充分調研，廣泛征求意見基礎上，水利部制定印發了《指導意見》。

二、《指導意見》的主要內容是什么?

《指導意見》包括總體要求和明確河湖水域岸線空間管控邊界、嚴格河湖水域岸線用途管制、規范處置涉水違建問題、推進河湖水域岸線生態修復、提升河湖水域岸線監管能力等6部分。主要內容為：

一是明確河湖水域岸線空間管控邊界。包括2條，完善河湖管理范圍劃定成果，因地制宜安排河湖管理保護控制帶。

二是嚴格河湖水域岸線用途管制。包括4條，嚴格岸線分區分類管控，嚴格依法依規審批涉河建設項目，嚴格管控各類水域岸線利用行為，依法規范河湖管理范圍內耕地利用。

三是規范處置涉水違建問題。包括4條，依法依規處置，對增量問題“零容忍”，對存量問題依法處置，對歷史遺留問題科學評估。

四是推進河湖水域岸線生態修復。包括2條，推進河湖水域岸線整治修復，規范沿河沿湖綠色生態廊道建設。

五是提升河湖水域岸線監管能力。包括4條，加強組織領導，加強日常監管執法，加強河湖智慧化監管，強化責任落實。

三、關于河湖管理保護控制帶，《指導意見》做出如何規定?

《中華人民共和國長江保護法》規定“國家對長江流域河湖岸線實施特殊管制。禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目”。《長江經濟帶發展負面清單指南(試行，2022年版)》規定“禁止在長江干支流、重要湖泊岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目。長江干支流、重要湖泊岸線一公里范圍指長江干支流、重要湖泊岸線邊界(即水利部門河湖管理范圍邊界)向陸域縱深一公里”。

河湖管理范圍是依法依規劃定的河湖管理保護的“底線”，是河湖水域岸線空間管控的“紅線”。為了避免“貼線開發”問題，參照《中華人民共和國長江保護法》及相關配套規定，《指導意見》提出因地制宜安排河湖管理保護控制帶。各地可結合水安全、水資源、水生態、水環境及河湖自然風貌保護等需求，針對城市、農村、郊野等不同區域特點，根據相關規劃，在已劃定的河湖管理范圍邊界的基礎上，探索向陸域延伸適當寬度，合理安排河湖管理保護控制地帶，加強對河湖周邊房地產、工礦企業、化工園區等“貼線”開發管控。本條作為提倡性意見，不做硬性要求。

四、對于近年來新出現的河道整治修復、生態廊道建設、文體設施建設等項目，對此如何進行審批管理?

《中華人民共和國防洪法》規定，建設跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設施，工程建設方案應依法履行涉河建設項目審批手續。同時，近年來，河湖管理范圍內的岸線整治修復、生態廊道建設、灘地生態治理、公共體育設施、漁業養殖設施、航運設施、航道整治工程、造(修、拆)船項目、文體活動等項目和活動不斷增多。

一方面，《指導意見》要求涉河建設項目審批要遵循確有必要、無法避讓、確保安全的原則，嚴把受理、審查、許可關，不得隨意擴大項目類別，不得對法律法規明確禁止的項目進行許可，如在河湖管理范圍內建設妨礙行洪的建(構)筑物、圍湖造地、城市建設發展占用河道灘地等。另一方面，水行政主管部門作為河湖的主管機關，應對河湖管理范圍內的各類建設行為和活動進行規范管理。因此，《指導意見》明確，對于河道整治修復、生態廊道建設、文體設施建設等其他涉河建設項目或活動，應按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內特定活動審批事項辦理許可手續。

五、對于河湖管理范圍內的光伏發電和風力發電項目，做出如何規定?

近年來，在國家推動落實碳達峰碳中和、能源結構調整的大背景下，一些地方在河湖內建設光伏、風力發電項目。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。光伏和風電項目的建設，應堅持依法依規，不能逾越防洪安全底線。

為了維護河湖水域岸線空間完整，保障防洪、供水、生態安全，《指導意見》依法明確，光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。同時，統籌發展和安全，考慮國家能源結構優化調整的需要，對光伏電站、風力發電等項目建設不搞“一刀切”，對于湖泊管理范圍內的周邊區域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態安全的實際影響進行研究。要堅持科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全，并依法履行相關審批手續。

六、一些地方依托風雨廊橋進行開發建設，有的在橋上建設房屋建筑，《指導意見》對此如何規定?

風雨廊橋本應屬于橋梁，橋梁的功能用途是交通，橋面須有秩序地設置車道及人行道，寬度須符合有關技術規范，橋墩承重與其主要功能相適應。

近年來，一些地方以風雨廊橋名義進行開發，加寬橋面大規模建設房屋建筑，用于開設商鋪、酒店、茶館等，篡改了廊橋的功能用途。這些違規的風雨廊橋，有的加寬橋面至百米，遠超有關技術標準要求;有的房屋建筑高達三四十米，面積多達數萬平方米。由于橋墩承重過大，需密集布置橋墩或大幅增加橋墩尺寸，阻水面積大，束水影響明顯，加劇了水流對橋墩、河床、河岸的沖刷，對河道行洪和群眾生命財產構成嚴重威脅，其自身的防洪安全問題亦很突出。2021年，住房和城鄉建設部、水利部等15部門聯合印發《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》，明確規定“保護修復河湖緩沖水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見帶和河流自然彎曲度，不得以風雨廊橋等名義開發建設房屋”。

因此，以“風雨廊橋”名義開發建設房屋，屬于建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，是法律法規明確的禁止性活動，不能按照對橋梁的相關規定辦理涉水行政許可。

七、對于河湖管理范圍內的耕地，如何統籌國家糧食安全和防洪安全，穩妥處置?

按照黨中央國務院工作部署，自然資源部會同水利部等部門積極推進“三區三線”劃定工作。2022年4月27日，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正出席“三區三線”劃定工作電視電話會議并講話，研究部署在全國開展“三區三線”劃定和國土空間規劃編制工作。

由于歷史原因，我國河道、湖泊內存在大量耕地，一些耕地種植高稈作物，建設生產圍堤，對防洪安全構成隱患。在“三區三線”劃定工作中，水利部堅持實事求是，統籌國家糧食安全和防洪安全，提出了河湖管理范圍內耕地的處置規則，相關規則納入了《指導意見》。

《指導意見》明確，對河湖管理范圍內的耕地，結合“三區三線”劃定工作，在不妨礙行洪、蓄洪和輸水等功能的前提下，商自然資源部門依法依規分類處理。位于主河槽內、洪水上灘頻繁(南方地區可按5年一遇洪水位以下、北方地區可按3年一遇洪水位以下)、水庫征地線以下(沒有水庫征地線的，可按水庫正常蓄水位考慮)、長江平垸行洪“雙退”圩垸內的不穩定耕地，不納入耕地保護目標任務，有序退出。對于確有必要保留的耕地及園地，不得新建、改建、擴建生產圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止建設妨礙行洪的建筑物、構筑物。同時，嚴禁以各種名義圍湖造地、非法圍墾河道。