7月11日下午，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)上審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》。會(huì)議指出，要堅(jiān)持先立后破，完善能耗雙控制度，優(yōu)化完善調(diào)控方式，加強(qiáng)碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項(xiàng)配套制度，為建立和實(shí)施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。

這是黨中央立足我國(guó)發(fā)展實(shí)際，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型作出的重大制度設(shè)計(jì)。如何理解“推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控”?能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控有何重要意義?會(huì)給新能源發(fā)展帶來(lái)哪些影響呢?

從能耗雙控到碳排放雙控

國(guó)家能源局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，能源燃燒是我國(guó)目前主要的二氧化碳排放源，占全部二氧化碳排放的88%左右，其中，電力行業(yè)排放又占能源行業(yè)排放的41%左右。因此，要想實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，能源燃燒控制是關(guān)鍵。

中國(guó)工程院院士郭劍波發(fā)表的《雙碳目標(biāo)下電力系統(tǒng)發(fā)展及挑戰(zhàn)》指出：雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)非常重要的措施之一是降低單位GDP能耗，降低能耗強(qiáng)度的根本途徑是改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高能源效率。也就是說(shuō)，能耗強(qiáng)度越低，GDP的質(zhì)量就越高。

“能耗雙控是實(shí)現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)的重要抓手，但如果不區(qū)分各種能源的碳排放特性，在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)影響到正常的生產(chǎn)和生活。”中國(guó)能源研究會(huì)能源與環(huán)境專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)王衛(wèi)權(quán)表示，以企業(yè)用能為例，此前一些制造業(yè)企業(yè)遭遇限產(chǎn)限電，背后是“眉毛胡子一把抓”，無(wú)論企業(yè)用的是清潔能源還是化石能源，無(wú)一例外受到了用能約束。

為此，2021年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要科學(xué)考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，從能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。

“在很大程度上，降低能耗也就降低了碳排放。降低了碳排放，能耗也會(huì)降低。因此從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，能耗雙控和碳排放雙控的根本目標(biāo)是一致的。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所原所長(zhǎng)周大地認(rèn)為。

既然目標(biāo)一致，碳排放雙控和能耗雙控的主要區(qū)別是什么呢?

專家解釋，能耗雙控的重要特點(diǎn)是在能源消費(fèi)強(qiáng)度約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)能源消費(fèi)總量提出預(yù)期要求，并分解落實(shí)到各地區(qū)，其優(yōu)勢(shì)在于執(zhí)行簡(jiǎn)便高效，但缺點(diǎn)是不區(qū)分用能類型，在限制化石能源使用的同時(shí)也限制了可再生能源的發(fā)展。

而碳排放雙控，控制的是碳排放總量和強(qiáng)度，重點(diǎn)約束化石能源消費(fèi)總量與強(qiáng)度，可以打破能耗雙控對(duì)可再生能源利用的約束，在提升能源消費(fèi)總量的同時(shí)有效控制資源與環(huán)境雙重壓力。也就是說(shuō)，能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變更加突出導(dǎo)向性約束力，更加符合化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的需求。

“能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的最大特點(diǎn)，是以后經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的能源，使用清潔能源可以放開(kāi)，而使用化石能源會(huì)受到一定限制。因?yàn)閼?yīng)對(duì)氣候變化主要是要控制好溫室氣體，特別是二氧化碳的排放。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，必須大力依靠清潔能源，要把能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及氣候變化有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。”國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

逐漸轉(zhuǎn)向碳排放雙控意義重大

專家認(rèn)為，能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的一項(xiàng)重要舉措，意義重大。

來(lái)自國(guó)家能源局的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)能源消費(fèi)人均水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有差距，在今后一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)能源消費(fèi)還將保持剛性增長(zhǎng)。例如，我國(guó)人均用能水平僅為G7國(guó)家人均用能水平的53%左右。

以上數(shù)據(jù)表明，目前我國(guó)能源消費(fèi)還有較大增長(zhǎng)空間，在能源管理、供應(yīng)上需要有一定彈性。向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，恰恰有利于統(tǒng)籌發(fā)展和減排，有利于統(tǒng)籌能源安全和轉(zhuǎn)型，今后各地可以更多依靠非化石能源的增長(zhǎng)，來(lái)滿足能源消費(fèi)合理增長(zhǎng)。可以說(shuō)，這個(gè)轉(zhuǎn)變使我國(guó)能源消費(fèi)總量的彈性更大了，碳減排措施的精準(zhǔn)性更強(qiáng)了。

從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，還有利于促進(jìn)可再生能源發(fā)展。最初的能耗雙控沒(méi)有區(qū)分化石能源和非化石能源，可能會(huì)誤傷可再生能源開(kāi)發(fā)利用的積極性，影響可再生能源豐沛地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。政策轉(zhuǎn)向后，地方推動(dòng)可再生能源發(fā)展的積極性會(huì)更強(qiáng)、力度更大，控碳更精準(zhǔn)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，也有助于地方破解重大項(xiàng)目落地能耗指標(biāo)制約，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供更多用能空間。

以南方區(qū)域某省為例，國(guó)家下達(dá)的“十四五”期間能源消費(fèi)總量增量?jī)H1170萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，從該省各地市儲(chǔ)備重點(diǎn)用能項(xiàng)目情況看，單個(gè)地市的能耗需求都接近1000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，獲得增量無(wú)法滿足重大項(xiàng)目建設(shè)需求。而根據(jù)新政策，可再生能源豐沛地區(qū)可依托新增可再生能源項(xiàng)目，在不增加碳排放的情況下大力發(fā)展能耗強(qiáng)度低的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。不產(chǎn)生碳排放的新增用能不納入能源消費(fèi)總量控制，能有效增強(qiáng)能源消費(fèi)總量管理彈性，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出更多用能空間。

從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，還有一個(gè)突出變化，即原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，這對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。

原料用能，指用作原材料的能源消費(fèi)，即能源產(chǎn)品不作為燃料、動(dòng)力使用，而作為生產(chǎn)非能源產(chǎn)品的原料、材料使用。原料用能消費(fèi)較多的石化、化工產(chǎn)業(yè)及下游紡織、醫(yī)藥、新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)，在工業(yè)體系中的作用非常突出，是保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重要支撐。我國(guó)正處于建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，未來(lái)將穩(wěn)步推動(dòng)“減油增化”、加快發(fā)展高端化工新材料產(chǎn)業(yè)，原料用能不納入能源消費(fèi)總量考核，將更好地保障石化化工等重要項(xiàng)目合理用能需求，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)賦能。

“‘十三五’期間，我國(guó)非化石能源消費(fèi)增量在能源消費(fèi)增量中的占比為40%左右。隨著政策轉(zhuǎn)向以及大型風(fēng)電光伏基地、水電、核電等開(kāi)發(fā)建設(shè)，預(yù)計(jì)‘十四五’期間，我國(guó)非化石能源消費(fèi)增量在能源消費(fèi)增量中的占比將達(dá)到60%左右，轉(zhuǎn)型發(fā)展的力度將更大，進(jìn)程會(huì)更快。”國(guó)家能源局發(fā)展規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)政策轉(zhuǎn)向

推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，具體該怎么實(shí)施?

專家指出，碳排放核算是摸清碳排放家底、科學(xué)推進(jìn)碳排放雙控的基礎(chǔ)，因此應(yīng)首先著力構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系。

據(jù)介紹，目前我國(guó)已初步建立了碳排放核算體系，但在碳排放核算方法和標(biāo)準(zhǔn)、碳監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、碳監(jiān)管體制和機(jī)制等方面仍然存在一些問(wèn)題。例如，我國(guó)現(xiàn)有碳排放核算工作存在標(biāo)準(zhǔn)邊界模糊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱、核算方法嚴(yán)重滯后等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的障礙，也是影響能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的重要因素。

因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)碳排放雙控的頂層政策設(shè)計(jì)，出臺(tái)總體科學(xué)方法和基礎(chǔ)工作的指導(dǎo)性文件，強(qiáng)化方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的科學(xué)性、公平性、公開(kāi)性和可行性，鼓勵(lì)行業(yè)和地方制定具體的實(shí)施方案。在此基礎(chǔ)上，逐步建立碳賬戶和綠色責(zé)任賬戶，形成包括碳減排、其他污染防治、生態(tài)修復(fù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等要素在內(nèi)的各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人的綠色責(zé)任賬戶，確定各個(gè)主體的減排責(zé)任。

在碳排放雙控政策的實(shí)施過(guò)程中，還應(yīng)積極總結(jié)能耗雙控政策的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)盡快科學(xué)準(zhǔn)確地梳理和厘清各地碳排放的“家底”情況。有了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以后，再出臺(tái)具體控制政策，確定碳總量和碳強(qiáng)度目標(biāo)，不要采取“一刀切”式的“碳控”措施，避免對(duì)部分行業(yè)造成過(guò)大沖擊。

“當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)參與主體和交易品種單一，參與主體僅限于發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位。同行業(yè)間的約束相同、操作方式相近，所受政策影響大體一致，在相同政策條件下交易相對(duì)集中。”有專家表示，“目前碳排放配額分配以免費(fèi)分配為主，供應(yīng)相對(duì)充足，影響了碳市場(chǎng)交易的價(jià)格和流動(dòng)性，造成碳排放權(quán)價(jià)格整體偏低且具有波動(dòng)性，難以對(duì)企業(yè)減排形成有效激勵(lì)。”

因此，應(yīng)加強(qiáng)碳市場(chǎng)配額制度研究，合理評(píng)估現(xiàn)有配額發(fā)放制度的松緊尺度，在考慮企業(yè)履約、減排成本的前提下，適時(shí)收緊免費(fèi)額度，引入配額拍賣制度。還要建立綠電與碳排放權(quán)聯(lián)動(dòng)體系、碳稅與碳交易聯(lián)動(dòng)的碳定價(jià)政策機(jī)制以及國(guó)際碳關(guān)稅互認(rèn)機(jī)制等。

在碳排放雙控政策的推進(jìn)過(guò)程中，各級(jí)政府還應(yīng)該充分利用市場(chǎng)手段，尤其是應(yīng)該逐步擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)的行業(yè)覆蓋范圍，讓更多的行業(yè)進(jìn)入碳市場(chǎng)交易。

“我國(guó)未來(lái)應(yīng)該重點(diǎn)完善現(xiàn)有碳市場(chǎng)體系，增加行業(yè)覆蓋范圍，在碳市場(chǎng)中應(yīng)逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點(diǎn)行業(yè)，并且逐步將金融工具納入碳市場(chǎng)，深化市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)降碳目標(biāo)。”專家建議。