三十年河東，三十年河西。

休說世事無常。

百年變局一朝至，且看風云激蕩。

一、形勢變化

“故兵無常勢，水無常形。能因敵變化而取勝者，謂之神。”——《孫子兵法》

相對“十三五”期間，當前抽水蓄能的發展形勢發生了重大變化。主要體現在三個方面。一是“雙碳”目標明確了要求。二是新能源發展提出了需要。三是電價政策穩定了預期。

（一）“雙碳”目標

“雙碳”目標對能源發展提出了新的要求。根據IEA、聯合國環境署、世界資源研究所等機構研究統計情況，估計我國目前的碳排放總量約120～130億噸，約占全球能源領域碳排放的28.8%，其中能源使用產生的碳排放約95～100億噸。為了實現“雙碳”目標， “能源”是必須緊緊扭住牛鼻子。因此，未來的能源發展必須嚴格控制化石能源消費、大力發展“零碳”新能源。

（二）新能源發展需要

“雙碳”目標是外因。隨著科技進步，陸上風電和光伏發電進入全面平價時代是內因。正是外因和內因相互作用，所以我們有把握提出“到2030年，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上”的發展目標。

風光等新能源具有隨機性、波動性等特點。為了新能源規模化、高比例發展，必須同時伴隨著儲能的大發展。抽水蓄能是目前最經濟的儲能手段，同時還可以為電力系統提供必要的轉動慣量、保證系統穩定運行，與現有其他調峰、儲能方式，具有較大的比較優勢。因應新能源發展的需要，抽水蓄能的發展空間十分廣闊。

（三）穩定的電價政策

為了促進抽水蓄能的發展，按照市場經濟的原則，就必須保證抽水蓄能電站的投資主體能夠有明確的回報。2021年4月，國家發展改革委印發《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發改價格〔2021〕633號），明確提出“堅持并優化抽水蓄能兩部制電價政策”“健全抽水蓄能電站費用分攤疏導方式”等相關內容，對電價形成機制、電價疏導機制等各方關切都進行了明確的規定。穩定、可預期的電價政策為抽水蓄能電站的大發展掃清了最后的障礙。

綜上所述，隨著外部有利形勢的變化，抽水蓄能電站迎來了前所未有的發展機遇。

二、體制沿革

“合于利而動，不合于利而止。”——《孫子兵法》

（一）三個問題的答案

下面簡要回顧一下，在抽水蓄能各個發展階段的三個關鍵問題的答案。

即誰來決策？誰來建設？誰來買單？

第一階段。2004年，國家發展改革委印發《關于抽水蓄能電站建設管理有關問題的通知》（發改能源〔2004〕71號），對這三個問題有明確的回答。①由國務院投資主管部門嚴格審批。②抽水蓄能電站原則上由電網經營企業建設和管理。③其建設和運行成本納入電網運行費用。2011年，國家能源局印發《關于進一步做好抽水蓄能電站建設的通知》，繼續強化了對于投資主體的要求，明確提出“杜絕電網企業與發電企業合資建設抽水蓄能電站項目；嚴格審核發電企業投資建設抽水蓄能電站項目”。

第二階段。2014年，隨著電力系統發展和簡政放權等外部形勢發生變化，國務院和國家行業主管部門針對抽水蓄能行業出臺了一系列的文件，這三個問題的答案也出現轉變。

關于誰來決策的問題，分成了兩部分。一是由國家組織來編規劃。7月，國家發展改革委印發《關于完善抽水蓄能電站價格形成機制有關問題的通知》（發改價格〔2014〕1763號），明確提出未納入國家抽水蓄能電站選點規劃及相關建設規劃的項目不得建設。9月，國家能源局綜合司印發《關于落實抽水蓄能電站選點規劃進一步做好抽水蓄能電站規劃建設工作的通知》（國能綜新能〔2014〕699號）中，也明確提出“國家能源局組織制定的選點規劃是各地抽水蓄能電站規劃建設的基本依據”。二是由省級政府負責核準。國務院印發《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄（2014年本）的通知》，明確提出抽水蓄能電站由省級政府核準。

關于誰來建設的問題。11月，國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出“在做好生態環境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業主招標等方式，鼓勵社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站”。同月，國家發展改革委印發《關于促進抽水蓄能電站健康有序發展有關問題的意見》（發改能源〔2014〕2482號），提出“抽水蓄能電站目前以電網經營企業全資建設和管理為主，逐步建立引入社會資本的多元市場化投資體制機制。在具備條件的地區，鼓勵采用招標、市場競價等方式確定抽水蓄能電站項目業主，按國家規劃和政策要求獨立投資建設抽水蓄能電站”。

關于誰來買單的問題。上述1763號文中，提出“電力市場形成前，抽水蓄能電站實行兩部制電價”，“電力市場化前，抽水蓄能電站容量電費和抽發損耗納入當地省級電網（或區域電網）運行費用統一核算，并作為銷售電價調整因素統籌考慮”。

第三階段。2015年，中共中央、國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）。在電力體制改革的大背景下，上述三個問題中部分問題的答案有了新的變化。

關于誰來決策的事情。在這一階段，依舊維持國家編規劃，由省級政府核準的總體格局。但是內涵發生了變化，主要是因為國家編制規劃的指導思想和原則發生了變化。原來的思路是“國家能源主管部門統一組織開展選點規劃工作，統籌考慮區域電網調峰資源、系統需要和站點資源條件，分析研究抽水蓄能電站建設規模和布局，合理確定推薦站點、建設時序和服務范圍，將選點規劃作為各地抽水蓄能電站規劃建設的基本依據”（發改能源〔2014〕2482號），而新一版中長期規劃的原則是“應規盡規，能開快開”。相對于2482號文，新一版中長期規劃中不對各省的需求和發展規模設限，而是以各省級上報的項目為基礎，按照不涉及生態保護紅線、確保抽水蓄能與生態環境保護協調發展等原則，把上報項目清單中符合原則的項目列入重點實施清單，把不符合上述原則的項目暫時列入規劃項目儲備。可以把中長期規劃中推薦項目清單理解為“菜單”，中長期規劃中提出的建設規模作為預期性指標。由各省級單位制定并組織實施的“本地區抽水蓄能電站中長期規劃實施方案”，是最后擺上桌的“正餐”，取代原來的選點規劃，成為未來抽水蓄能建設決策過程的核心環節。

關于誰來建設的問題。在中長期規劃中，進一步強化了投資主體多元化的發展思路，明確提出“進一步完善相關政策，穩妥推進以招標、市場競價等方式確定抽水蓄能電站項目投資主體，支持核蓄一體化、風光蓄多能互補基地等新業態發展，鼓勵社會資本投資建設抽水蓄能。”相對于2014年的相關文件，這一表述更準確、更積極。同時，因為電價政策的支持，積極的發展預期，由電網企業為主的投資主體必將發生較大規模的改變，日益呈現多元化的發展態勢。

關于誰來買單的問題。根據《電力中長期交易基本規則》（發改能源規〔2020〕889號），“市場用戶的用電價格由電能量交易價格、輸配電價格、輔助服務費用、政府性基金及附加等構成，促進市場用戶公平承擔系統責任。輸配電價格、政府性基金及附加按照國家有關規定執行。”雖然《省級電網輸配電價定價辦法》提出，抽水蓄能電站、電儲能設施屬于與輸配電無關的固定資產，不得納入可計提收益的固定資產范圍，但根據《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發改價格〔2021〕633號）規定，“政府核定的抽水蓄能容量電價對應的容量電費由電網企業支付，納入省級電網輸配電價回收。”因此，抽水蓄能的買單對象最終仍是通過省級輸配電價傳導到市場用戶來承擔。

（二）利害分析

綜上所述，在第一階段，國家審批建設，電網企業負責建設，電網買單。收益主要在地方，成本通過電網企業分攤到全國。項目成本由全國分攤，但是項目建設卻可以拉動地方經濟社會發展，所以項目所在地的積極性最高。電網為了電力系統安全穩定運行需要，建設一定規模的抽水蓄能可以起到節約燃煤的作用，但是規模總量卻不宜過大。

在第二階段，國家嚴格編制規劃，地方負責核準，成本分攤到省級電網運行費用，但實際上可能也會通過電網企業省際盈虧平衡傳導到全國的電力用戶。與上一階段一樣，地方仍然會得到了大部分好處，所以項目所在地建設積極性依然很高。因為經營壓力，電網企業傾向于維持有序發展。在這一階段，由于投資體制、電價形成機制和疏導機制均存在一定不確定性，社會資本總體呈觀望態度。

在第三階段，國家編制規劃，地方制訂實施方案、核準，成本通過省級電網輸配電價傳導到省內用戶。從國家來講，因為新能源大發展，必須建設大規模的儲能設施，因此大力支持抽水蓄能建設，并提出了“應規盡規”的發展思路，大幅放寬了納入中長期規劃的站點規模。考慮到抽水蓄能的容量價格成本將主要通過省級輸配電價傳導到省內電力用戶，推高省內用能成本，因此省級能源主管單位對于是否進行大規模抽水蓄能電站將持審慎的態度，以期在系統調峰能力建設和經濟用能成本之間尋找一個平衡。對于市縣一級的地方政府，項目建設對當地地方經濟的發展的促進作用仍然是直接而且顯著的，而電價成本將在全省疏導，所以積極性較高。此外，因為明確的發展預期和穩定的電價回收機制，社會資本在這個階段的積極性將得到大幅提升，但是所跟蹤的項目是否能夠被列入省內的實施方案，將是下一階段關注的重點。

三、規劃出世

“兵無選鋒曰北。”——《孫子兵法》

（一）歷次選點規劃

20世紀80年代中期，為了研究解決電網調峰困難問題，廣東省、華北電網、華東電網等地區有關單位，組織開展了重點區域的抽水蓄能電站資源調查和規劃選點工作。20世紀90年代期間，華中、東北等區域電網開展了部分區域的抽水蓄能站點資源調查和規劃選點工作。2009年，國家能源局在山東泰安召開了抽水蓄能建設工作座談會。會議紀要中提出，要切實加強抽水蓄能電站建設規劃工作。要求“水電水利規劃設計總院要會同電網公司、地方政府，進一步加強和組織開展抽水蓄能電站的選點工作，按照距負荷中心近、地形地質條件和技術指標優越的原則，以省或區域（電網）為單位，全面系統地開展站址選點工作。”按照座談會工作部署，2009～2013年，國家能源局組織各相關單位，以2020年為水平年，完成了浙江、安徽、江蘇、福建、山東、山西、內蒙古、河北、河南、湖南、湖北、江西、重慶、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、寧夏、新疆、廣東、海南共22個省（區、市）的選點規劃工作。本次規劃抽水蓄能站點共59個，規劃總裝機容量7485萬千瓦。

2016年，國家能源局在北京組織召開了抽水蓄能規劃工作座談會。會議紀要中提出，要啟動部分省份選點規劃和規劃調整工作。“十三五”期間，國家能源局組織各相關單位先后開展了廣西、貴州、青海共三個省（區）的選點規劃工作和河北、浙江、安徽、福建、山東、湖北、新疆共7個省（區）的選點規劃調整工作。本次共增加推薦規劃站點22個，規劃總裝機容量2970萬千瓦。截至2020年底，根據國家能源局批復的歷次選點規劃成果，我國已納入國家級規劃的抽水蓄能站點資源規模在1.2億千瓦左右。

（二）規劃編制過程

我國山川遼闊、地勢雄奇，具有大規模建設抽水蓄能電站的資源條件。截至2021年6月底，我國抽水蓄能電站已、在建裝機規模達8536萬千瓦，其中已建3149萬千瓦，在建5393萬千瓦，抽水蓄能在電力系統中發揮越來越重要的作用。

但是在抽水蓄能電站快速發展的同時，也面臨一些問題，主要體現在建設進度滯后于電力系統需求，資源儲備與發展需求不匹配，開發與保護協調有待加強等方面。

為適應當前及未來新能源大規模高比例發展以及新時期構建新型電力系統的需要，在歷次抽水蓄能電站站點資源規劃的基礎上，提出未來抽水蓄能發展的總體思路、主要任務、重大布局、保障措施等，2020年12月，國家能源局綜合司印發《關于開展全國新一輪抽水蓄能中長期規劃編制工作的通知》（國能綜通新能〔2020〕138號），正式啟動通過抽水蓄能中長期規劃（2021-2035年）編制工作。作為國家能源局確定的第一批研究資源基地（國能規劃〔2014〕63號），受國家能源局委托，作為技術支撐單位，水電總院全程參與了抽水蓄能中長期規劃的編制工作。

2021年6月至7月，在深入研究的基礎上，各省級能源主管部門相繼提出本省（自治區、直轄市）抽水蓄能中長期發展的思路、主要任務和重大布局。以此為基礎，國家能源局組織起草了《抽水蓄能中長期發展規劃（2021-2035年）》，經征求各相關單位意見并修改完善后發布實施。

在規劃編制過程中，水電總院專家團隊充分體現了“功成不必在我、功成必定有我”“鐵有痕、踏石留印”的工作精神，在鄭聲安董事長、彭程總經理、彭才德總工程師、李昇副院長、趙增海總經理助理的領導下，規劃部組建了以嚴秉忠主任、韓冬助理、崔正輝博士、陳晨博士、于倩倩為骨干的規劃編制團隊，在規劃部全體員工一道幫助下，在總院各兄弟部門的大力支持下，在中國電建北京、西北、成都、中南、華東、貴陽、昆明勘測設計研究院等兄弟單位的共同努力下，以飽滿的精神和昂揚的斗志，近二十易其稿，“為求一字穩，耐得半宵寒”，字斟句酌，配合國家能源局圓滿完成了規劃的編制工作。

四、下步重點

“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越”——《憶秦娥·婁山關》

綜合研判外部形勢和內部規律，我們認為，下一步總院對于抽水蓄能的工作重點應該主要放在三個方面。

一是配合國家定盤子。在規劃實施過程中，配合國家能源局，做好規劃調整工作，將條件成熟的站點納入重點實施方案。

二是配合省里做方案。規劃落地的重點，在于各省的實施方案。在這一方面，總院具有豐富的經驗和優勢。

三是配合投資主體來推進建設。

奮斗是新時代最美的姿態。抽水蓄能的新時代已經來臨，我們將攻堅克難、迎刃而上，以飽滿的熱情擁抱未來！

來源：電價研究前沿    作者：韓冬