生態(tài)環(huán)境損害賠償案件索賠如何啟動(dòng)?如何磋商?受損的生態(tài)環(huán)境怎么修復(fù)?包括生態(tài)環(huán)境部、司法部、自然資源部及最高人民法院、最高人民檢察院等在內(nèi)的11部門近期專門就這些具體問(wèn)題出臺(tái)意見(jiàn)。

就11部門出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《意見(jiàn)》是針對(duì)地方開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作遇到的實(shí)際問(wèn)題提出的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。根據(jù)中辦、國(guó)辦要求，今年要完成全國(guó)初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度任務(wù)。

據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，截至目前，全國(guó)共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1674件，其中，2020年1月至9月新啟動(dòng)案件數(shù)接近去年同期的3倍，整體辦案數(shù)量迅速提升。但仍存在地區(qū)發(fā)展不平衡，個(gè)別地方落實(shí)改革不力等問(wèn)題。對(duì)此，這位負(fù)責(zé)人表示，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入中央生態(tài)環(huán)保督察，有助于督導(dǎo)考核壓力層層傳導(dǎo)，推動(dòng)相關(guān)政府進(jìn)一步深入開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作。

制度框架在全國(guó)范圍初步構(gòu)建

以破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”為根本初衷的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，從推出的那一刻起就備受關(guān)注。從2015年試點(diǎn)到2017年全面推行，這項(xiàng)制度至今已實(shí)施5年。

這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革明確授權(quán)地方政府作為賠償權(quán)利人，以“修復(fù)優(yōu)先”為原則，追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，提高違法成本，防止“破窗”效應(yīng)。同時(shí)，這項(xiàng)改革整合了司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公眾等各方力量共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，有利于構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。他說(shuō)，2017年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》以來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革在各個(gè)方面都取得了階段性進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架在全國(guó)范圍初步構(gòu)建。

據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，2019年6月，在生態(tài)環(huán)境部推動(dòng)下，這項(xiàng)改革已被納入《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》。今年通過(guò)的民法典以及土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法和森林法等專項(xiàng)法律中，也都有生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆梢?guī)定。2019年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，為暢通生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟途徑提供了有力的司法保障。此外，目前已有14個(gè)地方出臺(tái)包含生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容的地方條例，另外，廣東、云南、重慶正在編制地方條例。這位負(fù)責(zé)人指出，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)立法取得重大突破。

來(lái)自生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全國(guó)共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1674件，包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在內(nèi)的全國(guó)32個(gè)省級(jí)權(quán)利人均已啟動(dòng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償案例實(shí)踐;同時(shí)，315個(gè)市地級(jí)政府開(kāi)展案例實(shí)踐，占全國(guó)市地級(jí)政府總數(shù)約75%。浙江、安徽、山東、重慶、貴州、河北、山西、吉林、江蘇、云南、寧夏11個(gè)省份的所有市地級(jí)權(quán)利人已經(jīng)實(shí)現(xiàn)案例實(shí)踐全覆蓋。

部門協(xié)同欠缺問(wèn)題亟待解決

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司這位負(fù)責(zé)人指出，盡管生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革全國(guó)試行取得了初步成效，但仍存在地區(qū)發(fā)展不平衡，個(gè)別地方落實(shí)改革不力等問(wèn)題，這些問(wèn)題某種程度上制約了這項(xiàng)制度的深入推進(jìn)。

這位負(fù)責(zé)人透露，目前，辦案數(shù)超過(guò)30件的有12個(gè)省份，共辦案1392件，占比83.2%;其余20個(gè)省份辦案282件，僅占比16.8%，而辦案數(shù)為個(gè)位數(shù)的省份仍有8個(gè)，市地級(jí)辦案率未超過(guò)50%的省份仍有7個(gè)。就其中原因，這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，有地方領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)、不作為、慢作為的情況;案例底數(shù)不清，案件線索篩選、啟動(dòng)索賠不知如何下手，也影響了改革成效。

實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度需要多部門聯(lián)合發(fā)力，但“從總體上看，目前的合作多存在于生態(tài)環(huán)境部門與公安部門、檢察院、法院之間，與其他相關(guān)部門合作不足?！边@位負(fù)責(zé)人說(shuō)，部門協(xié)同性欠缺也是亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。

此外，人員配置和能力嚴(yán)重不足;線索排查難、索賠啟動(dòng)難、鑒定評(píng)估能力不能滿足實(shí)際需求、磋商規(guī)定不完善等具體問(wèn)題的存在都對(duì)生態(tài)損害賠償制度的落地形成壓力。

“2020年是初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之年。”這位負(fù)責(zé)人指出，今年要在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須要解決這項(xiàng)改革在實(shí)施中存在的問(wèn)題。對(duì)于如何解決，措施之一就是強(qiáng)化督查考核。這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，在通過(guò)中央生態(tài)環(huán)保督察督導(dǎo)考核壓力層層傳導(dǎo)的同時(shí)，部分省級(jí)、地市級(jí)政府在本級(jí)政府績(jī)效考核中主動(dòng)明確將改革推進(jìn)成效作為關(guān)鍵考核指標(biāo)。據(jù)介紹，目前，北京、重慶、貴州、安徽等省份已經(jīng)把這項(xiàng)改革的要求納入本地政府考核目標(biāo)和省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的內(nèi)容。

探索建立長(zhǎng)效制度保障機(jī)制

摸清本地區(qū)應(yīng)該提起賠償?shù)陌讣讛?shù)，逐步實(shí)現(xiàn)案件“應(yīng)提盡提”“應(yīng)賠盡賠”是生態(tài)環(huán)境部提出的一項(xiàng)明確要求。對(duì)此，這位負(fù)責(zé)人透露，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)安排開(kāi)展了各地案件底數(shù)梳理排查，并形成《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索清單》印發(fā)各地。這位負(fù)責(zé)人表示，在明確底數(shù)情況下，生態(tài)環(huán)境部將關(guān)注各地啟動(dòng)和完成“應(yīng)賠盡賠”的案件比例。

而按照《意見(jiàn)》規(guī)定，包括中央和省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)需要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的;突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件;發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的資源與環(huán)境行政處罰案件;涉嫌構(gòu)成破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪的案件等七類情況可作為案件線索。

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司這位負(fù)責(zé)人透露，甘肅、湖北等地已從中央生態(tài)環(huán)保督察受理的群眾信訪問(wèn)題中選取重要案件線索，督促有關(guān)市州及時(shí)啟動(dòng)賠償程序，并予以跟蹤和指導(dǎo)。

磋商是啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為防止磋商程序過(guò)于冗長(zhǎng)，提高磋商效率，各地也在積極探索有效辦法。據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，黑龍江、湖南、貴州等地明確磋商最多舉行3次，安徽、天津明確規(guī)定了磋商的期限，浙江、重慶、寧夏等地將無(wú)理由拒絕參加磋商會(huì)議、磋商多次仍未達(dá)成一致等情形列為磋商終止的情形。

以解決具體問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，《意見(jiàn)》也對(duì)磋商作出明確規(guī)定?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，磋商期限原則上不超過(guò)90日;磋商會(huì)議原則上不超過(guò)3 次;賠償義務(wù)人無(wú)故不參與磋商會(huì)議或退出磋商會(huì)議的等，可以視為磋商不成。對(duì)于磋商不成的，《意見(jiàn)》提出，要及時(shí)提起訴訟。

這位負(fù)責(zé)人指出，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)行“損害擔(dān)責(zé)，修復(fù)優(yōu)先”的原則，對(duì)不能修復(fù)的損害，有的地方積極探索采取修建生態(tài)公園等方式的替代修復(fù)措施，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。對(duì)于需要進(jìn)行貨幣賠償?shù)?，各地探索采取分期賠付的方式，減少資金負(fù)擔(dān)。

“對(duì)生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的案件，賠償義務(wù)人繳納賠償金后，可由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家和本地區(qū)相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境替代修復(fù)?！薄兑庖?jiàn)》提出，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行生效的訴訟案件裁判、經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)，可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于賠償義務(wù)人不履行或不完全履行義務(wù)的情況，應(yīng)當(dāng)納入社會(huì)信用體系，在一定期限內(nèi)實(shí)施市場(chǎng)和行業(yè)禁入、限制等措施。

“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革不能僅僅止于‘試行’，必須進(jìn)一步探索如何建立起一套長(zhǎng)效制度保障機(jī)制，推進(jìn)改革向常態(tài)化、制度化轉(zhuǎn)變?！边@位負(fù)責(zé)人指出，從明年開(kāi)始，這項(xiàng)制度改革要進(jìn)入制度初步構(gòu)建之后的常態(tài)化運(yùn)行階段。他說(shuō)，從國(guó)家層面，生態(tài)環(huán)境部將繼續(xù)聯(lián)合有關(guān)部門，通過(guò)推動(dòng)黨內(nèi)專項(xiàng)立法或者進(jìn)一步修改環(huán)境保護(hù)法等形式，將這項(xiàng)改革成果進(jìn)一步上升為黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。