一、裁判要旨

PPP項目中，社會資本投資人以其持有的項目公司股權出質的，在不違反法律與行政法規強制性規定的情況下，股權質押合同合法有效。股權質押合同自辦理股權質押登記時生效；未依法辦理股權質押登記的，質押合同未生效，相應質權未設立。

二、 案情簡介【1】

2017年，某X有限公司（簡稱“A公司”）與某XX有限公司（簡稱“B公司”）、某XXX有限公司（簡稱“C公司”）共同組成聯合體中標“某市政府與社會資本合作項目”（簡稱“某PPP項目”）。2018年12月13日，A公司（甲方）與B公司（乙方）簽訂協議書一份，載明，鑒于甲方、乙方、C公司組成聯合體中標“某市某PPP項目”，目前項目公司未成立，甲方已墊付了押金、誠意金及保證金。現各方協商一致，對于上述事項變更相關事宜達成如下約定：1.甲方同意將其對本項目的全部收益權全部轉讓給乙方，轉讓價款為500萬元。乙方應于2019年6月30日之前支付該價款的55%，每延期支付一個月，則相應增加當期應回款金額1.25%的費用；2019年12月31日之前支付該價款的30%，2020年6月30日之前付清余款。2.對于甲方前期已墊付的押金、誠意金及保證金，乙方同意由其承擔并向甲方返還，具體金額及返還期限詳見《確認函》。……該協議簽訂當日，A公司與B公司簽署《確認函》一份，對雙方確認的A公司前期墊付的押金、誠意金及保證金共6500萬元，B公司同意由其承擔并向A公司返還。

2018年12月13日，A公司與B公司簽訂《股權質押合同》，約定合同所擔保的債權為A公司依《協議書》約定享有的對B公司應支付的項目公司全部出資轉讓價款及以押金、誠意金及保證金共7000萬元的債權，質押擔保范圍包括主債權本金、違約金、損害賠償金以及實現質權的費用（包括但不限于訴訟費、律師費、評估費等），質押標的為B公司在項目公司投資的股權及其派生的權益。合同還約定，B公司應于合同訂立后40日內完成項目公司的設立，并應于項目公司成立后10日內就質押事宜按照公司章程規定征得項目公司股東會或董事會議同意，并將出質股份于股東名冊上辦理登記手續，將股權證書移交給A公司保管。

2019年3月12日，該PPP項目的項目公司—P公司成立，企業類型為其他有限責任公司。上述《協議書》及《股權質押合同》簽訂后，A公司積極履行合同義務，配合B公司辦理后續退出事宜，但B公司一直未向A公司支付任何款項，也沒有辦理項目公司的股權質押登記手續。經A公司多次溝通、催促未果后，A公司向法院提起訴訟，請求：（1）判令被告B公司支付項目收益權轉讓價款人民幣500萬元；（2）判令被告B公司償還已墊付的押金、誠意金及保證金人民幣5500萬元；（3）判令被告B公司支付延期付款違約金直至項目收益權轉讓價款及已墊付的押金、誠意金及保證金全部給付完畢；（4）判令被告B公司、第三人P公司配合原告A公司完成第三人P公司的股權質押登記手續。被告B公司未予答辯，第三人P公司也未陳述意見。

法院經審理后認為主要焦點在于股權質權是否設立，經法院傳票傳喚后，被告B公司、第三人P公司均未出庭參加訴訟。法院而后作出缺席判決，主要判決內容如下：（1）被告B公司于本判決生效之日起十日內支付原告A公司款項6000萬元及逾期付款違約金；（2）被告B公司、第三人P公司于本判決生效之日起十五日內協助原告A完成P公司的股權質押登記手續；（3）駁回原告A公司的其他訴訟請求。

三、 裁判觀點

關于質押合同的效力以及質權是否設立的問題，法院的主要裁判觀點如下：

1.質押合同的效力問題。A公司與B公司簽訂的協議書、確認函以及股權質押合同，均系雙方當事人在平等自愿的基礎上協商訂立，意思表示真實，內容不違反現行法律與行政法規的強制性規定，合法有效，A公司與B公司應依約履行各自的義務。

2.質權是否設立的問題。按照《中華人民共和國物權法》第二百二十六條規定：“以基金份額、股權出質的，當事人應當訂立書面合同。以基金份額、證券登記結算機構登記的股權出質的，質權自證券登記結算機構辦理出質登記時設立；以其他股權出質的，質權自工商行政管理部門辦理出質登記時設立。”《中華人民共和國擔保法》第七十八條規定：“以依法可以轉讓的股票出質的，出質人應當與質權人訂立書面合同，并向證券登記機構辦理出質登記。質押合同自登記之日起生效。……以有限責任公司的股份出質的，適用公司法股份轉讓的有關規定。質押合同自股份出質記載于股東名冊之日起生效。”本案中，B公司就涉案股權未依約辦理質押登記手續，依照上述規定，相應質權尚未設立，不能認定B公司提供了適當擔保。

四、 要點分析

社會資本方在獨自或幾個公司以聯合體形式中標PPP項目后，一般會設立專門的項目公司，負責建設和運營PPP項目，項目公司形式主要為有限責任公司或股份有限公司，由政府方和社會資本方共同持股。而PPP項目投資金額大、周期長，一方面社會資本方需要進行融資以滿足項目的資金需求，并將持有的項目公司的股權質押給融資機構；另一方面，社會資本方也很難在短期內回收投資成本，在尋求項目退出或者其他資金需求時，會存在將持有的項目公司的股權質押其他社會資本方或第三方的情形。法院在審理此類案件時，主要參考公司法、民法典等規定，從以下幾個方面進行分析：

1.股權質押合同是否有效

PPP項目大多涉及社會公共利益，政府方通過公開的招投標程序選定資質、規模等均合格的社會資本投資者參與到PPP項目的開發、建設及運營當中，對于社會資本方有著嚴格的選拔流程與標準。與常見的公司股權質押不同，社會資本方在將其持有的項目公司的股權進行質押后，若出現第三方主張實現質權的情形，可能會導致新的社會資本方的資質及規模等不滿足政府方的要求，從而會影響PPP項目的順利實施，損害社會公共利益。而現行法規并未對社會資本方持有的項目公司股權質押事項進行明確的規定，該等股權質押合同的效力如何？在上述案件中，法院以股權質押合同未違反與法律行政法規強制性規定為由，認定股權質押合同有效。可見，在現行法規未對項目公司的股權質押進行限制性規定時，《民法典》中關于合同效力的規定，仍是法院判斷股權質押合同效力的依據，只要股權質押合同不違反法律與行政法規的強制性規定時，股權質押合同會被認定為有效。且《民法典》第四百四十條規定：“債務人或者第三人有權處分的下列權利可以出質：（四）可以轉讓的基金份額、股權”。因此，社會資本投資者可以將其持有的PPP項目公司的股權進行質押，簽署的股權質押合同合法有效。

需要提示的是，雖然法律法規并未對PPP項目公司的股權質押進行限制性規定，但根據財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）、《PPP項目合同指南（試行）》的規定，政府方和社會資本方可在PPP項目合同中對項目公司股權質押事項進行約定，以明確社會資本方是否有權將其持有的項目公司的股權對外進行質押。一旦對股權質押進行了限制性規定，在未獲得政府方同意的情形下，社會資本方單方將股權對外質押會違反PPP合同中的限制性規定。雖然違反PPP項目合同的約定不會必然導致股權質押合同無效，但會認定為社會資本方的違約行為，情節嚴重的，政府方有權因該違約而提前終止項目合同。

2.質權的設立是否履行了法定程序

根據《民法典》第四百四十三條規定：“以基金份額、股權出質的，質權自辦理出質登記時設立。”對于股權質押的成立，我國采用有效要件主義，即以公示作為質權設立的必備要件，并以此對抗第三人。對于公示的形式，采取登記的方式，登記的機關為各級市場監督管理部門【2】。因此，質權的設立需要履行法定的登記手續。除此之外，PPP法規及其他法律法規并未對股權質押的設立設置更多的程序性要求。

而且，股權出質行為不同于股權轉讓或股權質權的實現。質權是一種擔保物權，其本質是以擔保債權的實現為目的限制債務人或第三人對擔保標的物的處分權。為此，法律上設置了登記的程序性要求，對擔保人的處分權加以法律上的限制。盡管股權出質行為產生質權人對質押股權的控制權，蘊含著股權質權實現的可能性，但股權出質并不會立即導致質權人對質押股權的自動取得和出質人對質押股權的自動喪失。鑒于股東資格的歸屬在質權設定后、質權實行前并未發生變化，出質股權仍歸出質股東所有；且出質人出質股權時的主要目的不在于出讓股權而是為了取得融資，因此，當事人在股權出質環節原則上無需滿足額外的程序性要求。

五、 總結

對于PPP項目中，社會資本投資人將其持有的項目公司股權對外出質的，若質押合同未違反法規與行政法規的強制性規定，質押合同有效。質權自辦理出質登記時生效；未依法辦理股權質押登記的，質押合同未生效，相應質權未設立。但政府方可在PPP項目合同中對項目公司的股權質押進行限制性約定，違反PPP項目合同約定設立質權的，可能會使社會資本方構成嚴重違約，而導致政府方提前終止項目合同。為避免發生PPP項目實施中的嚴重違約，影響各方利益，提出如下建議：

1.對于社會資本投資者。PPP項目合同是PPP項目建設、運營的核心基礎，是明確項目參與各方權利義務的基石。社會資本方在PPP項目實施中，應嚴格遵守PPP項目合同的規定，在涉及項目公司股權質押、轉讓等可能導致引進新的社會資本方或社會資本方發生變更等重大事項時，應及時與政府方進行協商，在獲得政府方的同意后，方可開展后續流程，避免因違反合同約定而面臨巨大的損失。

2.對于融資方或第三方。融資方或第三方在簽署股權質押合同時，要確認PPP項目合同中已明確規定社會資本和項目公司有權設置上述擔保，并且政府方可以接受融資方或第三方行使主債權或擔保債權所可能導致的法律后果，以確保融資方或第三方權益能夠得到充分有效的保障。

3.對于政府方。一方面政府方要在PPP合同中對項目公司股權質押進行一定的限制性規定，如需要政府方事先同意；同時也要對履行擔保的股權受讓方的資格進行限定，如應滿足PPP項目工程建設或運營的需求，以防止出現新的社會資本方無法滿足PPP項目的需求，從而致使PPP項目無法繼續順利實施。另一方面，建議考慮社會資本方的融資訴求，并就該訴求綜合設置項目公司股權質押限制。

因此，為了避免在PPP項目的實施中，政府方、社會資本方以及融資方或第三方承擔不必要的損失，建議項目參與或第三方各方依法合規的實施PPP項目并遵守項目合同的各項約定。

【1】根據真實案例編寫，考慮到信息保密，本文中不體現公司真實信息及項目信息。

【2】《股權出質登記辦法》第三條“負責出質股權所在公司登記的市場監督管理部門是股權出質登記機關（以下簡稱登記機關）。各級市場監督管理部門的企業登記機構是股權出質登記機構。”

本文由國浩律師（北京）事務所提供法律支持。