前不久，我國明確提出力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，這是黨中央做出的重大戰略決策。遠大目標已經有了，關鍵在于行動。城市是實現這一遠大目標基本和重要的研究和行為對象。低碳城市工作是一項復雜的系統工程。從過程觀看,低碳城市工作至少應該包括規劃、建設、管理三大環節。首先,要有低碳城市規劃,沒有規劃,發展就迷失了方向;其次,重在低碳城市建設,低碳城市建設是低碳城市規劃的實施;再后,要加強低碳城市管理,只注重建設而疏于管理,就會無序發展。本文在對單個環節進行分析的基礎上,討論低碳城市規劃、建設和管理三大環節的關系與統籌問題,并提出相關工作建議。

　　1、三大環節的分別討論

　　(1)低碳城市規劃

　　建設低碳城市,倡導低碳發展,首先要開展低碳城市規劃。因為低碳城市規劃處于城市低碳發展的戰略層面。換句話說,低碳城市規劃應作為城市低碳發展的首要環節。

　　低碳城市規劃作為低碳城市建設和低碳城市管理的主要依據,必然在低碳城市發展過程中承擔重要角色。然而,目前低碳城市規劃在國際上尚處于探索階段,在我國也剛剛起步,還有許多方面需要進一步創新和完善。

　　從低碳城市規劃理論上看,除了要積極吸收傳統的城市規劃理論、低碳城市發展理論外,應積極構建適合我國國情的低碳城市規劃理論研究框架。但也有專家認為,就中國當前城市發展的實際來看,以低碳為切入點進行低碳城市規劃理論與體系的構建難于實現,而將低碳理念、低碳方法應用于城市規劃中更為現實與可行。本文認為,以上爭論的焦點其實就是對低碳城市規劃的定位問題。這里大概分3種情況:一種是在現行城市規劃編制體系之外另起爐灶編制低碳城市規劃;另一種是把低碳城市規劃作為城市規劃的組成部分進行專項規劃;還有一種就是把低碳理念融入在整個城市規劃編制之中。而且,應該看到,低碳城市規劃有不同的層次:一是宏觀層面的低碳城市發展規劃;二是中觀層面的低碳城市建設規劃;三是微觀層面的低碳城市具體領域規劃(解決低碳城市發展中的具體問題)。所以,在談低碳城市規劃時,首先要對概念定位和針對層次有所界定,不然所談的低碳城市規劃內涵和外延不明,勢必造成混亂。

　　進一步來看低碳城市規劃的內容。低碳城市規劃涉及面廣,涵蓋能源、產業、交通、建筑、消費等多個領域,低碳城市規劃不能無所不包,面面俱到。低碳城市規劃應該抓住規劃的幾個核心要素,尤其是低碳發展的目標———一個綜合的碳排放量指標、關鍵領域的可操作性措施和規劃實施的保障機制。作為規劃,不僅要明確目標,而且要有行動計劃,應該給出達到目標的路徑和措施。另外,保障機制也是規劃中不可缺少的部分,這部分并不是一筆帶過,而是規劃需要重點研究的內容。

　　(2)低碳城市建設

　　低碳城市的建設是一個動態的過程,其發展和形成必然有其深層的規律,但是目前學界對低碳城市的形成機理及發展機制研究都較少,從而無法闡明城市的低碳化發展模式。而且,每個城市的定位、類型與功能不同,沒有一個固定的發展模式,其低碳化建設必然采取其相適應的發展模式。所以,應針對具體城市的情況,重點分析其低碳城市建設的關鍵問題,并在此基礎上提出有針對性的策略和措施。

　　目前,關于低碳城市建設路徑的文章很多,學者們從各自的角度指出低碳城市的建設路徑,但大體上寬泛且雷同。路徑的確有多條,也可以說得很全面,但關鍵是所在城市低碳建設的瓶頸問題是什么,這樣談路徑才能“落地”。約束理論(Theory of Constraint,TOC)是幫助識別出在實現目標的過程中存在著哪些制約因素以及關于進行改進和如何最好地實施這些改進的一套管理理念和管理原則,所以可以基于該理論來分析具體城市低碳建設的瓶頸問題和解決路徑。

　　(3)低碳城市管理

　　城市管理這個概念看似熟悉卻又十分模糊。從管理的目標和本質來看,城市管理就是實現城市的協調運轉。相對于城市規劃與建設而言,城市管理是管理那些已經規劃好和建設好的、直接影響城市整體協調運轉的動態因素。對于低碳城市管理而言,低碳城市管理作為過程,它是以實現城市低碳發展和協調城市低碳運轉為目標,以調節控制為方法的活動。

　　2、三大環節之間的關系

　　低碳城市規劃、建設、管理是服務于城市低碳化的不同環節。在城市低碳化進程中,三者是城市低碳發展中密不可分,相互關聯的3個基本環節。低碳城市規劃是戰略性安排,是低碳城市建設和管理的前期工作,需要在城市低碳發展實踐過程中不斷修訂和完善;低碳城市建設是將低碳城市規劃的相關部署加以全面落實的過程;低碳城市管理是指運用各種體制機制支持和維護低碳城市運作的環節。規劃具有龍頭作用,建設是過程,管理是保障。三大環節的具體地位和作用說明如下:

　　低碳城市規劃是龍頭。低碳城市規劃是低碳城市建設與管理的直接依據,低碳城市規劃要科學有序地安排低碳城市的建設和管理工作,避免出現盲目性和隨意性。反過來,城市低碳發展中各種建設與管理行為也是對低碳城市規劃的權威性、重要性認識不斷深化的過程。

　　低碳城市建設是過程。低碳城市建設是低碳城市規劃得以實現的具體措施,也是低碳城市管理的基礎。低碳城市建設要根據低碳城市規劃的部署,有計劃地進行建設,還要根據低碳城市規劃確定的目標原則和指標體系,規范各類建設行為。

　　低碳城市管理是保障。低碳城市管理是保障城市低碳運行的手段。如何使低碳城市規劃與建設達到和保持預期的效果,高效能的低碳城市管理不可或缺。從規劃、建設與管理三者的關系來看,若管理不善,再好的規劃與建設成果也會泡湯。

　　3、統籌三大環節

　　目前,我國的低碳城市試點工作已經展開,甚至可以說如火如荼,但是統領的低碳城市發展規劃缺乏、低碳城市建設過程中的制約因素較多、低碳城市管理體制機制有待健全和完善。其實,不僅各個環節存在改進的空間,更為重要的是三大環節脫節問題需要解決。所以,必須深刻認識低碳城市規劃—建設—管理的關聯性與系統性,加大力度,統籌三大環節。

　　從城市系統工程的觀點看,除了城市運行系統外,還應包括城市系統運行的目標、系統運行的保障和系統運行的控制。對于低碳城市而言,低碳城市規劃是目標系統,低碳城市建設是運行系統,低碳城市管理是保障系統,三者的統籌就是控制系統。在實際工作中,建議成立統籌的“總體設計部”,并充分運用協調控制的方法和技術。

　　(1)統籌的“總體設計部”。錢學森院士把應用開放的復雜巨系統的方法(綜合集成法)的集體稱為總體設計部。他認為,應用處理開放的復雜巨系統的方法必須要有總體設計部這樣的實體機構。對于如何統籌低碳城市規劃、建設、管理三大環節,本文認為,可以運用綜合集成法,并成立總體設計部。然而,目前低碳城市基本上尚沒有這樣的機構,或者只是某些政府部門或者研究機構初具總體設計部的雛形。就宏觀的情況而言,當前我國的低碳城市建設以頂層設計與試點示范相結合的方式推進。在國家應對氣候變化與節能減排工作領導小組的領導下,國家層面以國家發改委主導(領導小組辦公室設在國家發改委),地方層面也成立有類似的應對氣候變化和節能減排、低碳經濟工作領導小組,由各級政府發改委牽頭落實低碳城市建設工作。各級發改委可以設立針對低碳城市發展的總體設計部。就具體的城市而言,由于各領域條塊分割,各自為政,規劃國土委、住房建設局、城管局等部門缺乏配合的協調機制,所以,每個城市應根據自己的情況設立相應的協調機構或部門。低碳城市總體設計部應由熟悉低碳城市系統的各個方面的專家組成,由知識面比較寬廣的專家負責領導,應用綜合集成法對低碳城市系統進行總體研究。總體設計部設計的是系統的總體方案和實現途徑。

　　(2)協調控制的方法和技術。對于低碳城市運行而言,可以采用集中與分散相結合的遞階控制方式。遞階控制是在層次結構的系統中,將控制單元分成若干等級,最上層的叫做控制器,以下各級稱為各層次的決策單元。整個遞階系統有一個總的目標就是城市低碳化,各決策單元(規劃部門、建設部門、管理部門)協調工作,實現低碳目標的優化。另外，控制過程中信息流通主要是上下層之間和左右部門之間的信息傳遞與反饋。這樣就要求充分運用現代化的信息技術和智能技術,可以把低碳城市建設與智慧城市結合起來,建立低碳城市建設的智能化管理平臺。

　　(作者杜棟教授系河海大學系統工程與管理創新研究中心主任，區域和城市(群)高質量發展智庫首席專家，中國系統工程學會決策科學專業委員會主任委員。)