當光伏項目不再需要補貼時，電網也保障性接入時，土地成為光伏項目落地最重要的限制因素!光伏復合用地項目，成為解決光伏項目用地問題的重要方式。

然而，由于缺乏全國統一的標準，對“農光互補”、“林光互補”、“漁光互補”等問題缺乏準確的認定，這類復合項目的用地合法性，以及稅費的征收，都讓投資者面臨巨大的困惑!

一、存在矛盾的兩份文件

2021年11月11日，山東省能源局下發《關于公布2021年市場化并網項目名單的通知》,共計152個項目，規模達到了1051萬千瓦!從項目清單可以看出，這批項目是以“農光互補”項目為主。

而就在這份文件下發前一周，2021年11月2日，山東省自然資源廳下發《關于對光伏項目用地進行核查的通知》，通知要求：

重點核查 2018年6月1日以來建設的光伏項目土地利用情況。并從即日起，停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。核查光伏項目土地使用是否符合魯國土資規〔2018〕4號文件規定要求，是否履行項目建設方案和土地復合利用方案備案程序，永久性建設設施是否取得合法建設用地審批手續，布設在農用地上的光伏設施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農業生產等情況。

那未來山東的農光互補項目還能不能干?怎么干才能符合要求?

2021年11月27日，自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局聯合下發了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發〔2021〕166號)，也提出：從第三次全國國土調查、2020年度國土變更調查和督察執法情況看，一些工商資本大規模流轉耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規建設占用耕地等問題依然十分突出，嚴重沖擊耕地保護紅線。各地應進一步細化耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的管制措施,全面實施耕地用途管制。

二、不確定的土地性質

2022年1月28日，自然資源部辦公廳發布《關于開展2022年衛片執法工作的通知》，根據文件：

要制作和下發衛片執法圖斑，利用年度國土變更調查和相關監測成果制作補充圖斑，按照“一圖兩用”模式，將上述圖斑下發用于開展土地、礦產衛片執法工作。另一方面則是核查填報衛片執法圖斑信息，對部下發衛片執法圖斑開展實地核查，根據《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》《礦產衛片執法圖斑填報指南(試行)》分別進行合法性判定。

對涉及的交通、能源、水利設施，保障性住房、設施農業等違法違規用地問題，要形成清單及時移交相關部門，共同推動整改落實。

由于之前的土地性質數據，分屬于國土、林業、環保等多個部門，同一塊土地，在不同地區可能屬于不同的地類。同時，不同的部門，不同省份，對于光伏項目用地的管理標準也差異很大。

存量光伏電站在“三調”數據與原有數據融合后，其用地性質面臨發生改變、補辦手續甚至是搬遷或拆除的風險，這不僅將帶來經濟方面的損失，對于土地境況捉襟見肘的光伏行業而言也是一大壓力。

之前，已經出現存量的光伏項目，進入“三調”的生態保護區被要求拆除的情況。

2020年1月，內蒙古自治區第十三屆人民代表大會第三次會議上，內蒙古自治區主席布小林在政府工作報告中強調：從嚴控制草原核心區，新建風電、光伏和礦山項目。支持在荒漠地區、采煤沉陷區、礦區排土場建設光伏電站和風電基地。節約、集約用地，推進荒漠化土地治理。

2020年8月，烏蘭察布市要求草原上在建運營的礦山、風電光伏等項目限期退出。

三、不好把握的稅費標準

除了土地是否能用之外，“互補”類項目的稅費問題，也一直是行業關注的焦點。

目前，全國尚沒有對光伏復合項目的耕地占用稅問題予以直接明確，大多數地方對于光伏企業占用農用地修建辦公用房、變電站、進場道路等附屬設施，按當地的適用稅額繳稅沒有異議，但對于光伏復合項目中光伏陣列所占耕地(農用地)是否征稅存在較大分歧。

面對相關企業的咨詢，基層稅務機關的答復和解釋口徑不一，征納雙方的爭議較大，缺乏統一的標準。

有的地方認為目前沒有任何針對光伏復合項目的優惠政策，應當按照稅法規定，按耕地(農用地)占用的一般情形全額征稅。有的地方完全依照納稅人申報信息進行征收，存在申報信息不全不準等隱憂。有的地方省級部門出臺了專門規定，如2015年內蒙古地方稅務局聯合財政廳發布的《關于明確光伏發電耕地占用稅政策的通知》(內財稅〔2015〕915號)規定，對于光伏電站光伏板陣列之間沒有改變土地性質且保持原狀及原有農牧業功能的土地，不征收耕地占用稅。

光伏復合項目，從立項、復合認定、土地供應到稅款繳納，涉及能源、自然資源、農業、稅務等部門，目前部門間信息傳遞與共享機制不夠完善。有的地方稅務機關無法掌握項目確切信息，以臨時占用耕地為由要求項目企業繳稅。有的標榜為光伏復合的項目事實上并沒有實現“農光互補”，所占農地沒有任何種植和產出，存在以復合項目名義逃稅的嫌疑，給稅務機關帶來較大的執法風險。