一邊是雙碳目標下，新能源項目的密集開發與快速上馬，另一邊則是糧食安全與土地紅線的不可逾越，對于中東部省份，尤其是農業與新能源發展兼顧的省份來說，這是一個不小的挑戰。

從光伏們調研的情況來看，目前包括山東、河北、陜西、山西、廣東、安徽等多個中東部省份面臨著光伏復合項目用地收緊的問題。縱覽我國光伏電站發展歷史以及土地政策的管理，各種利弊與矛盾依然存在。這一問題也已得到了相關主管部門的關注，國家能源局相關領導曾在公開場合表示，“十四五”期間要持續加強政策供給，力爭進一步改進影響光伏等新能源發展的用地、電網接入等關鍵性要害性的堵點難點問題。

但面對當前的問題，中東部省份的光伏項目用地，仍然面臨著諸多的不確定性與待解難題。

光伏復合項目用地“開口”

我國光伏電站開發重心轉移與光伏用地政策是相伴相生的。在2017年之前，國家相關部門對于光伏用地大多參考2015年下發的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規[2015]5號)(以下簡稱“5號文”)。

該文件對于光伏用地政策的表述為，“使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。”

按照這一文件，占用農用地的光伏電站，所有用地均按建設用地管理，即要求辦理農用地轉建設用地手續。對于光伏電站用地來說，這一規則嚴苛且實操難度大。眾所周知，農用地轉建設用地的審批流程漫長且難度較大，另一方面，對于中東部地區來說，未利用地量少且大部分建設條件較差，多為坡度較大的山地或者溝壑扽地形，也會進一步提高電站的建設成本，影響發電量。

直到2017年，國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局聯合下發《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規[2017]8號)(以下簡稱“8號文”)。8號文最大的變化在于明確了光伏扶貧項目、光伏復合項目的特殊用地政策。

8號文規定，利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性，對于使用永久基本農田以外的農用地開展光伏復合項目的，省級能源、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求(含光伏方陣架設高度)、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。

趁著這一政策的“東風”，在西北地區限電愈發緊張的情況下，我國光伏電站的開發建設重點開始轉移至中東部省份，中東部省份大多為農業大省，平坦連片的大規模未利用地較少，而與農業相結合的復合項目模式便橫空出世。

實際上，8號文的出臺相當于打開了光伏電站使用一般農用地的“口子”。但由于8號文并未給出具體的操作細則，在這一文件之后，各省又陸續出臺了針對光伏復合項目建設要求、認定標準等具體操作事項的相關用地政策。

8號文的出臺被行業稱為“光伏扶貧、光伏復合項目的重大利好”，也是從8號開始，光伏復合項目如雨后春筍般的啟動申報，油牡丹、蘑菇、中草藥甚至水稻等農作物都是光伏+跨界探索的目標對象。但由于電力投資與農業經營跨度之大，導致大部分復合電站中，農業項目僅僅成為光伏電站的附屬，而未實現真正的農作物增產與市場化運作。

此前，在光伏們調研中，過去幾年，光伏復合項目中的農業或者漁業部分，一部分是通過電力投資商與農業公司合作，將復合部分的經營完全交由合作方;另一部分則有部分電力投資商跨界經營農業板塊業務，但這部分復合項目的產出也大多供給了集團內部食堂餐廳等，真正實現農業部分市場化經營的尚在少數。

除此之外，還有相當一部分的光伏復合項目，僅僅是打著復合項目的名義進行備案申報，建成之后復合項目部分隨即荒廢，即并未在運營階段實現光伏復合部分的作用與價值。這也是直接導致部分省份在后期嚴查光伏復合項目用地的“導火索”。

政策收緊

進入“十四五”之后，光伏復合項目的趨勢尤為明顯，在多個省份的“十四五”規劃中都明確鼓勵采用光伏+的方式建設電站，但隨著新能源發展速度的加快，光伏復合項目用地收緊的問題開始凸顯。

2021年11月2日，山東省自然資源廳下發《關于對光伏項目用地進行核查的通知》，核查光伏項目土地使用是否符合魯國土資規〔2018〕4號文件規定要求，是否履行項目建設方案和土地復合利用方案備案程序，永久性建設設施是否取得合法建設用地審批手續，布設在農用地上的光伏設施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農業生產等情況，并且要求即日起停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。

幾個月之后，與山東同樣作為農業、光伏發展大省的河北省也開啟了光伏用地核查，據光伏們了解，在通知下發之前，河北主要相關部門已經就光伏用地問題進行過討論。

此外，在海南省一份擬發文件中，進一步明確農光互補項目不得在永久基本農田、第三次國土調查(以下簡稱“三調”)耕地和新增耕地上實施，估計在“三調”恢復屬性地類上實施。據海南相關開發人員介紹，目前海南省的光伏復合項目在發改委獲得備案之后，還需要通過海南省平價菜保供惠民行動專班辦公室的農光方案審查。

在此前海南省平價菜保供惠民行動專班辦公室發布的《關于加快光伏蔬菜大棚設計方案審查的函》中明確，建設的光伏蔬菜大棚必須滿足《示范性光伏蔬菜大棚技術規范規程》的技術指標要求(即"624"技術規范)。省平價菜專班組織省發改、農業農村、資規、測繪等部門成立2個小組赴相關市縣對農光互補項目開展實地核查，主要采取實地查看、聽取匯報、查閱資料等形式進行核查指導，確保按技術要求整改后，能種菜、種好菜，對未按期完成整改的農光互補項目以涉嫌違法違規占用農用地進行立案調查。

針對光伏復合項目的用地規則，各省在實施細則中亦是不盡相同。例如，遼寧省明確不允許光伏項目占用一般農田;多年不曾主動發展光伏的河南省是近幾年風電發展的熱門區域之一，據當地資深人士介紹，“風電必須用建設用地，建設用地可以調，過去一般耕地調建設用地還比較好辦，現在難度較大，分管領導批的特別慢”。

另一中部省份安徽亦面臨光伏用地收緊的趨勢，“目前允許，但是政策是在逐漸收緊，對一般農用地種植有一定的要求。非農化、非糧化的政策導向是收緊的，原來種糧油作物的現在也要繼續種植，之前安徽省自然資源廳和能源局聯合發布的文件在今年9月22日就到期了，光伏用地有一刀切的趨勢”，一位深耕安徽光伏開發市場的資深人士告訴光伏們。

但也有省份進行了較為細致的規定，在《云南省加快光伏發電發展若干政策措施》解讀新聞發布會上，云南自然資源廳明確，對光伏復合項目利用25度以上耕地(水田除外)或其他農用地布設的光伏方陣，不破壞耕地耕作層及農用地生產條件的可不改變原用地性質，用地允許以租賃方式取得;光伏復合項目以外的其他光伏發電項目，使用農用地的，所有用地均按建設用地管理，應依法依規辦理建設用地審批手續。

用地問題

在一系列嚴查光伏用地的背后是我國糧食安全與土地紅線問題的嚴峻性。黨的“十八大”以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了新糧食安全觀，確立了國家糧食安全戰略。

今年3月6日，習近平總書記在看望參加全國政協十三屆五次會議的農業界、社會福利和社會保障界委員并參加聯組會時，就抓好糧食生產、確保糧食安全作出深刻闡述，強調要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦。當前，國際形勢繼續發生深刻復雜變化，百年變局和世紀疫情相互交織，國內改革發展穩定任務艱巨繁重，“三農”壓艙石作用進一步凸顯。面向未來，我國糧食安全的基礎需要進一步鞏固增強，保障糧食安全的任務十分艱巨。耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。要落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”，確保農田只能用來發展種植業特別是糧食生產，確保18億畝耕地實至名歸;要不斷改善農業生產條件，落實好“農田必須是良田”，努力建成10億畝高標準農田，為穩定保障糧食產能進一步夯實基礎。

在全國糧食安全的戰略抓手下，以中東部地區為主的農業大省或將進一步收緊光伏電站用地政策。事實上，光伏用地一直是光伏電站投資的的主要約束條件之一。2016年之前，光伏電站建設主要集中在擁有廣闊土地的西北地區時，這一矛盾尚未凸顯。但在農業發達的中東部省份，找地便成為光伏電站建設的“首要任務”，甚至成為項目進度的關鍵，而這一矛盾實際上從領跑者時代就已存在。

在2018年第三批領跑者項目中，某地在原本規劃好的土地中出現了大量的基本農田、未成林造林地、公益林地等土地性質以及溝壑、山脊等地形地貌問題導致了土地整體利用率過低。眾所周知，領跑者項目的主導方是地方政府，在由地方政府主導的規劃方案中尚且出現土地性質不一等問題，所以用地問題在普通項目的落實中挑戰更為巨大。

在中東部地區普遍面臨著未利用地地形復雜、土地利用率低的問題，所以相當一部分的光伏電站用地中均使用了一定比例的一般農田，甚至在更早期的光伏電站建設中還出現了占用基本農田的情況。

有設計院資深規劃人士透露，一般來說設計院會建議投資企業不要使用一般農田，“雖然從政策來看并不沖突，但目前國家土地政策普遍收緊，國土資源部在核查基本農田占補平衡，所以很多地方相關部門的說法會提到，需要在保障農用地可持續利用的前提下，繼續研究論證已經具備基本農田標準的一般農田，需要預留作為后備儲備可轉為基本農田的后備耕地，需要等待研究結果”。

標準缺失

此除了形式上的占用，光伏復合項目的問題還在于土地性質與實際情況是否相符的認定等。一家位于廣東的光伏電站投資商告訴光伏們，下圖中的土地性質雖然為一般農田，但已經荒蕪多年，當地農民不愿意去進行耕種，“在我們投資建設光伏電站之前，這片土地荒草都有半人高了，光伏電站并網之后，我們在縣供銷社及鎮農資保供的技術指導下，與合作農戶在年前就開始春耕備耕，目前各項種植工作正有序推進，打造真正的生態農場。”

建設光伏電站前后對比(上圖為荒蕪的農田，下圖為光伏電站建成之后開展春耕)

“光伏電站用地政策應該實事求是，一般農田也有很多是農民不愿意去耕種或者不具備耕種條件的。光伏用的絕大多數都是農民不愿意種的荒地，稍微好用的土地農民都不舍得給別人種光伏，光伏也租不起。如果農業能跟光伏電站建設更好的融合發展，這也應該是未來新能源發展的一大趨勢，而不能一刀切的認定所有的一般農田都不能建設光伏”，上述投資商的建議也代表了一部分投資企業的觀點。

光伏+種植(來源：陽光新能源)

從土地利用角度，一位行業人士認為，光伏+農業提高土地利用率，應該支持才對，光伏前后排的間距能保障足夠太陽輻射了，同時在太陽好的地方光伏板還能避免太陽直射。

“很多耕地都在山頂上，有些毫無植被的地區在土地性質商卻被劃歸為宜林地”，一位光伏電站資深開發人士感慨道。

“光伏用地管理不能只是形式主義，比如有的省份，寸草不生的石頭山也會被認定為基本農田或者為林地”，另一位了解河南省新能源情況的資深人士補充道。

這一問題的背后還涉及到光伏復合項目的認定標準問題，。今年兩會期間，全國人大代表、樂山太陽能研究院院長姜希猛在《關于農業光伏復合項目建立土地可持續管理體系的建議》提案中指出，為實現碳達峰碳中和目標，我國光伏產業對土地資源的需求持續增加。要保障農業產出與光伏電力產出并重，就要建設一套光伏復合項目的土地可持續管理體系。農業產出水平應參考當地同類土地的產出水平，進行標定并分級管理。他建議農業部門和能源部門聯合監管光伏復合項目，項目方定期向監管方上報各項數據，監管方負責發布更新數據和周期性監管報告，并制定獎勵機制和懲罰機制。

盡管8號文在提出之時明確要求“各地區研究提出本地區光伏復合項目建設要求(含光伏方陣架設高度)、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響”，但大部分地區只是出臺了相關的建設要求，對于認定標準、監管措施等卻一直未形成統一的要求。

在參與了多省新能源發展規劃之后，某資深設計院人士認為，我國新能源發展的廣闊空間仍然集中在中西部，東部地區的土地問題“難解”，與糧食安全相比，新能源發展的理由并沒有那么充分。

實際上，光伏發展與土地政策的問題還不僅僅局限在土地性質上，土地稅收亦是其中一顆“不定時炸彈”。截至目前各省并未出臺統一的新能源用地稅收認定標準，這也導致了不少地區被“隨意”征稅的情況頻發，即征稅范圍、征稅額度以及征收機構均不盡相同。從光伏領跑者、光伏扶貧到普通的光伏電站，征稅因地區而異，也給新能源投資帶來了不少的困擾。

進入“十四五”之后，國家主管部門多次強調要推動可再生能源大規模高比例市場化、高質量發展，高質量發展意味著行業不能再繼續此前的粗放發展態勢。在當前的用地政策下，尤其是中東部地區，單一的光伏電站建設將不再受用。可以預見的是，合理利用土地、實現土地的節約利用以及空間利用、提高土地價值一定會是新能源未來發展的方向之一，而對于投資商來說，這又是一堂考驗跨界與實踐的專業課。