陜西省發改委、國家能源局西北監管局日前印發《陜西省2021年新能源發電企業參與市場化交易實施方案》（下稱《實施方案》），明確指出陜西省光伏、風電保障利用小時數分別降至1250小時、1700小時。換言之，2021年陜西將有約41億千瓦時新能源電力參與市場化交易。與此同時，《實施方案》明確提出，后續年份將根據陜西新能源裝機規模及運行實際，逐步擴大市場化電量規模、調整保障利用小時數。

在國家保證性收購政策依然有效的當下，陜西明文要求降低新能源保障利用小時數的舉動立即引發行業熱議。此舉是否符合國家政策要求？新的保障利用小時數如何確定？新政出臺后陜西新能源發展又將面臨哪些實際問題？

（來源：微信公眾號“中國能源報”ID：cnenergy 作者：姚金楠 姚美嬌）

陜西新政是否違背了現行國家保障性收購政策？

2016年，國家發改委、國家能源局曾印發《關于做好風電、光伏發電全額保障性收購管理工作的通知》（發改能源[2016]1150號，下稱“1150號文”），明確規定了風電和光伏重點地區的最低保障收購年利用小時數。其中，陜西榆林、延安屬光伏Ⅱ類資源區，保障性收購小時數為1300小時。“1150號文”同時強調，未制定保障性收購要求的地區應根據資源條件按標桿上網電價全額收購風電、光伏發電項目發電量。未經國家發改委、國家能源局同意，不得隨意設定最低保障收購年利用小時數。

“在國家層面未出臺相關政策的情況下，陜西省發改委自行設定了光伏、風電保障利用小時數，同時提高了市場化交易電量。”中國光伏行業協會副秘書長劉譯陽指出，“陜西此次新政違背了現行國家保障性收購政策。”

那么，《交易方案》是否事先征得上級主管部門同意？新政的出臺又經歷了怎樣的過程呢？

“我們在前期就跟國家能源局上報過了。”國家能源局西北能源監管局相關負責人透露，不僅如此，新政出臺前省內主管部門還和一些新能源企業專門召開會議討論此事。“這其中包括五大電力集團和一些民營企業。”

對于新政出臺的過程，陜西省發改委在接受記者采訪時表示，2019年4月，陜西省發改委、國家能源局西北監管局曾會同省內電網、發電企業赴延安、榆林兩地，針對新能源規劃接入、棄風棄光、電力外送、市場化交易等問題進行過調研。因當時國家在新能源補貼方面的政策不明確，陜西新能源市場化交易方案遲遲未能出臺。2020年1月，國家財政部、國家發改委、國家能源局發布《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號），明確了可再生能源補貼資金的結算規則，附加補助資金仍按照國家政策執行，不受市場化交易影響，為新能源市場化創造了有利條件。2020年7月24日、10月24日，陜西省電力市場管理委員會先后兩次召開會議。“全體市場成員均對新能源參與市場化交易進行了充分討論，提出盡早出臺省內新能源市場化交易政策的應對措施，通過外送解決省內新能源消納難題，市場管理委員會認為建議措施切實可行。”

但對于記者提出的“是否已征得國家發改委批準同意”的問題，陜西省發改委并未作出明確回復。

“此舉將增加項目收益的不確定性，削弱投資建設的積極性”

上報過國家能源局、召開過專題會議，那么新政中的保障利用小時數是否得到各方認可呢？光伏1250小時、風電1700小時的保障利用小時數到底是如何確定的呢？

陜西省發改委方面表示，以接入國網系統新能源裝機運行數據統計分析，截至2020年底，陜西省風電裝機容量792萬千瓦，平均利用小時數2026小時，發電量80.17億千瓦時；光伏裝機容量822萬千瓦，平均利用小時數1464小時，發電量93.87億千瓦時。“據測算，2021年省內綠電交易需要新能源市場化交易電量約40-45億千瓦時，約占新能源發電量的15%，以此核算，2021年新能源保障利用小時數為風電1722小時、光伏1244小時，取整確定風電1700小時、光伏1250小時，略微低于‘1150號文’中對陜西核定的保障利用小時數。”

“《實施方案》規定的小時數的確偏低。”中國新能源電力投融資聯盟秘書長彭澎坦言，“整個政策也不應該如此‘簡單粗暴’。”

劉譯陽進一步指出，《實施方案》并未考慮到實際操作層面不同項目的差別。“以陜西光照資源最好的榆林為例，光伏平均利用小時數可以達到1550小時，按照此方案，將有300小時的發電量需要參與市場化交易，或以更低的價格被電網收購。以陜西跨省外送江蘇的電力價格0.229元/千瓦時為例（遠低于當地脫硫煤標桿電價0.3545元/千瓦時），榆林某300MW平價項目的綜合上網電價至少要下降7個百分點，年發電收入減少約1200萬元。”

劉譯陽強調，《實施方案》還同時提出“后續年份逐步擴大市場化交易規模，調整保障利用小時數”，“此舉將增加項目收益的不確定性，削弱投資建設的積極性。”

“2021年起棄電率將大幅上漲，需通過市場化方式提升消納水平”

稍早前我國提出了“2030年風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上”的目標。在此背景下，陜西為何推出與當前輿論環境“不甚協調”的新政？陜西省發改委方面對此向記者道出了自己的苦衷。

“‘十三五’期間陜西新能源裝機快速增長，2021年起棄電率將大幅上漲，需通過市場化方式提升消納水平。”陜西省發改委提供的數據顯示，2020年底，陜西新能源裝機已達1883萬千瓦，同比增長90%，較2016年“1150號文”發布時已增長3.65倍。“今年1月，陜西電網處于大負荷運行時段，國網經營區用電量高達148.47億千瓦時，增長16%。即便是在用電量如此高增長、陜西電網充分發揮現有調控技術手段的情況下，新能源棄電率仍高達4.14%，是2020年全年平均棄電率的2倍。后續月份，受氣溫回升用電負荷回落、外送電量減少、新能源裝機持續增長等因素影響，新能源棄電率將超過15%。”

此外，來自外送方面的壓力也始終困擾著陜西。“受制于新能源未參與市場化交易，陜西電力外送全部依靠火電，且送出價格偏高，無法滿足購電省購入可再生能源電力的需求，導致陜西在電力外送市場中的競爭力嚴重削弱。”因此，陜西省發改委表示，提高陜西電力外送競爭力，也需要新能源進入市場，發揮電價優勢。

“全國很多省份都有這樣的做法，只是沒有明確發文”

“全國很多省份都有這樣的做法，只是沒有明確發文。陜西發布了《實施方案》，就成了眾矢之的。”上述西北監管局相關負責人告訴記者，“自行降低保障利用小時數”在國內其實并不鮮見。“‘1150號文’對保障利用小時數進行了規定，但實際上，至少從西北來看，在實際運行過程很多都無法達到。為使新能源進入市場，很多地方都曾試圖調整保障利用小時數，西北監管局在‘1150號文’出臺后就曾向國家能源局匯報過，但并沒有收到正式的書面答復。”

“就在‘1150號文’下發當天，寧夏自治區也給國家發改委運行局上報了一個自行核定的保障利用小時數，比‘1150號文’規定的要低，也獲得了批復。這意味著，國家發改委和寧夏自治區在同一天下達的兩個文件，形成了兩個不同的標準。”有知情人士告訴記者，其實近年來寧夏執行的一直是“低標準”保量保價，差額部分保量競價，參與市場化交易。

陜西省發改委方面表示，下一步，將適時出臺新能源交易實施細則。“結合2021年新能源發電企業參與市場化交易的實際情況，陜西省電力市場管理委員會將及時研究編制《陜西省新能源市場化交易實施細則》，經公開征求各市場主體意見后報陜西省發改委、國家能源局西北監管局備案印發實施。”

評論丨市場化探索要合情更要合規

文丨本報評論員

光伏保障利用小時數從國家規定的1300小時降至1250小時、風電保障利用小時數從國家規定的全額收購降至1700小時、剩余電量全部參加市場化交易且今后市場化電量規模逐年擴大——《陜西省2021年新能源發電企業參與市場化交易實施方案》甫一出臺，業內一片嘩然，“新能源保障利用小時數是國家政策，陜西無權擅自修改”“未對外征求意見即出臺文件”等質疑聲四起。雖然陜西此舉符合新能源市場化交易的大趨勢，有其合情合理之處，但此起彼伏的質疑也為改革的推動者和政策的制定者提了個醒——市場化探索務必做到公開透明、依法依規。

新能源產業近年來風光無限，已成為我國能源轉型的中堅力量。風電、光伏發電裝機容量雙雙連年穩居世界第一的耀眼表現，充分展示了我國新能源產業的繁榮，也為未來經濟綠色發展注入了巨大信心和動能。回顧、總結新能源產業的發展經驗不難發現，驕人成績的取得，離不開技術創新、迭代等產業自身的不斷突破，更離不開高額補貼和保障利用小時數等激勵政策的強力護航。陜西新能源發電裝機“4年凈增3.65倍”的強勢表現，同樣得益于政策紅利的持續支撐。其中，保障利用小時數政策作為核心舉措之一，發揮了難以替代的關鍵作用。

但迅猛增長的裝機容量在開拓產業發展新局面的同時，也給保障利用小時數政策帶來了全新挑戰。事實上，風電、光伏發電現有的“保量保價”政策已經舉步維艱。例如，在風能、太陽能資源富集的西北地區，產業發展規模已遠超電力系統的消納能力和各級財政的補貼極限，由此引發的“棄風”“棄光”難題讓各方頭痛不已。期間，“保量保價”雖仍在執行，但不得不以嚴控新增規模為前提。換言之，保障利用小時數這一老政策已“力不從心”，難以適應新能源產業迅猛發展的新形勢，改革勢在必行。

事實上，面對新形勢，補貼退坡、“以收定支”等破解“補貼缺口”的政策已經付諸實施并取得良好效果。在此背景下，完善新能源保障利用小時數政策、推動新能源電力價格市場化已成為必然趨勢。

槍打出頭鳥。雖然“擴大新能源市場化交易規模”的說法已在國家層面文件中屢次出現，且部分省份早已不再執行保障利用小時數政策，轉而大面積推廣市場化交易，但像陜西這樣官方發文確定市場化交易規模的，在國內少之又少。相比于其他省份的“斬而不奏”，陜西官方先發文后執行的操作要規范得多，但卻引來不少指責，客觀來說似乎有點冤。

但需要認識到，陜西的做法確有瑕疵。因為按照現有政策，若經國家主管部門同意，各地是有權設定當地保障利用小時數的。也就是說，陜西的新政是否屬于“擅自修改國家政策”，關鍵在于其是否已經獲得相關主管部門的同意。但陜西方面在這個問題上卻沒有給出正面回應。在信息不通透的情況下，自然難以甩掉“違規”的帽子。

敢于作為，更要善于作為。當前的新能源產業還在“保量保價”的溫室之中，但走出溫室、參與競爭已是難以逆轉的大趨勢。需要強調的是，產業走出溫室的時間、節奏在相當大程度上是由主管部門的政策決定的。若政策制定合情合理、依法依規，陜西將為其他省區探索新能源市場化提供一個有益的模板，反之就會是一個“開了壞頭”的負面示范。