我國于2020年宣布將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。這兩項目標(biāo)被統(tǒng)一簡稱為“雙碳”。自“雙碳”提出以來，我國新能源行業(yè)迎來空前的發(fā)展機(jī)遇與時代機(jī)遇，新能源項目從相對小眾的行業(yè)變得炙手可熱，大量資金與人員紛紛入場。現(xiàn)實中新能源項目建設(shè)周期較短，一般為三個月到六個月，但行政審批手續(xù)卻少則半年多則數(shù)年，導(dǎo)致期限錯配問題的產(chǎn)生，審批與建設(shè)不能良好地銜接。此外，由于按照投產(chǎn)時間設(shè)定電價，投產(chǎn)時間越早，就能享受較高電價，導(dǎo)致國內(nèi)連續(xù)多年發(fā)生“搶裝潮”。
國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價政策的通知》規(guī)定，2016年1月1日以后備案并納入年度規(guī)模管理的光伏項目，執(zhí)行2016年光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價。2016年以前備案并納入年度規(guī)模管理的光伏項目但于2016年6月30日以前仍未全部投運的，執(zhí)行2016年上網(wǎng)標(biāo)桿電價。由此可見只要在2016年6月30日之前搶裝成功，就可以享受更高的補(bǔ)貼電價。因此，“搶裝潮”又被業(yè)內(nèi)人士稱為“搶630”。
2021年6月11日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價政策有關(guān)事項的通知》（發(fā)改價格〔2021〕833號），明確了2021年起，對新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項目和新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項目（以下簡稱“新建項目”），中央財政不再補(bǔ)貼，實行平價上網(wǎng)。在此大背景下，“搶裝潮”更是來勢洶洶。
由此可見“搶裝潮”，即是為了享受更高電價而加快項目建設(shè)的一種趨勢與現(xiàn)象。
問題分析
在“搶裝潮”的大背景下，部分企業(yè)為了更快地讓自身項目投產(chǎn)運行，出現(xiàn)了“未批先建”的操作。這一操作盡管在商業(yè)背景邏輯下可以理解，但無法改變其違法違規(guī)的內(nèi)在屬性。對于這一問題的分析，應(yīng)當(dāng)先從“批”與“建”兩個維度進(jìn)行分析。
01“批”的范圍
新能源項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，涉及大量的行政審批手續(xù)。風(fēng)電項目一般需要立項核準(zhǔn)文件、用地批復(fù)、林地批復(fù)、風(fēng)電廠接入審批手續(xù)、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害評估備案、文物勘探備案、涉軍事審批備案、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、水土保持、環(huán)境影響評價審批、安全設(shè)施驗收、消防驗收、竣工驗收鑒定書、并網(wǎng)手續(xù)、征地補(bǔ)償、招投標(biāo)手續(xù)、業(yè)務(wù)資質(zhì)等支撐性文件。光伏項目分為集中式光伏與分布式光伏，集中式光伏與風(fēng)電項目類似，但分布式光伏因其用地的特殊性（例如屋頂光伏），則還需要租賃合同，并保證項目所依附建筑物的合法性。如果未取得前置支撐性文件，就可以認(rèn)定為“未批”。
02“建”的內(nèi)涵
“建”的問題在于如何認(rèn)定項目開工建設(shè)。對于何種施工算是正式建設(shè)，法律法規(guī)層面并沒有明確界定，只有相關(guān)規(guī)范性文件略有描述，簡單整理如下：
具體到光伏行業(yè)而言，光伏項目的建設(shè)一般分為前期開發(fā)階段、項目備案階段、設(shè)計施工階段、并網(wǎng)驗收階段。根據(jù)上述法律規(guī)定進(jìn)行理解，光伏項目的“建”，應(yīng)當(dāng)指代的是項目進(jìn)入設(shè)計施工階段。
03總結(jié)
綜上所述，“未批先建”行為的確認(rèn)存在著一定的復(fù)雜性。結(jié)合《環(huán)境影響評價法》第二十五條的規(guī)定，“未批先建”行為可以被定義為：建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位進(jìn)行開工建設(shè)的行為。
新能源項目對于拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的積極作用，在當(dāng)前“雙碳”的大背景下，已逐漸成為各地招商引資的重點對象而受到關(guān)注。地方政府在對待新能源項目的建設(shè)上，也愿意對項目審批手續(xù)進(jìn)行一定的寬松與放任。若政企關(guān)系惡化等情況發(fā)生，則“未批先建”的企業(yè)將面臨極其被動的局面。國內(nèi)已經(jīng)存在不少因占地、環(huán)保等問題被責(zé)令拆除的案例。例如“徐州市賈汪區(qū)偉昌新能源科技有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地案”，該案中徐州市某新能源科技有限公司在建設(shè)風(fēng)電項目過程中，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地建造風(fēng)電升壓站。宜興市自然資源和規(guī)劃局依法作出宜自然資規(guī)罰（2022）8號行政處罰決定書，責(zé)令退還非法占用的土地；拆除建造物、恢復(fù)土地原狀；沒收場地建筑并罰款人民幣37730元。因此，“未批先建”問題值得高度重視。
法律責(zé)任
對于“未批先建”違法行為的處罰，環(huán)境保護(hù)部于2018年2月22日頒布了《關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（以下簡稱為“《意見》”）。《意見》對于“未批先建”行為的相關(guān)法律問題，進(jìn)行了規(guī)定，簡要梳理如下：
“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響。建設(shè)項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個人具有超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構(gòu)成獨立違法行為的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對相關(guān)違法行為依法予以處罰。
例如“合陽天創(chuàng)新能源有限公司未批先建案”，在該案中渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局行政執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)合陽天創(chuàng)新能源有限公司合陽黑池坊50MW風(fēng)電項目110kv升壓站主體工程已建成，外送線路建成已與大荔高明330kv變電站并網(wǎng)（國網(wǎng)），存在未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的違法行為。渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局參照《陜西省環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則及基準(zhǔn)》第一章第一類第三項列入報告表類的建設(shè)項目“建設(shè)項目已投入生產(chǎn)的，處建設(shè)項目總投資額2%以上3%以下的罰款”。擬對合陽天創(chuàng)新能源有限公司作出總投資額2.1%的罰款，即人民幣252000元。經(jīng)上級單位審核通過，并根據(jù)處罰程序，渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局下達(dá)了陜E合陽環(huán)罰[2021]19號處罰決定。
除《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定之外，新能源項目最常見問題則為用地相關(guān)問題，該問題直接關(guān)系著新能源項目的存在與存續(xù)。在實務(wù)中的典型體現(xiàn)為違法占地行為，簡要梳理如下：
例如“大唐靖邊新能源有限公司非法占地案”，在該案中大唐靖邊新能源有限公司未經(jīng)批準(zhǔn),擅自占用集體土地修建大唐靖邊元梁山49.5MW風(fēng)電項目。靖邊縣自然資源和規(guī)劃局對該單位作出了以下處罰：責(zé)令該公司退還非法占用的土地；沒收該公司在非法占用的其他農(nóng)用地、旱地上的新建的建筑物和其他設(shè)施；罰款人民幣31.489389萬元。
解決方案
01設(shè)立證照紅線標(biāo)準(zhǔn)
新能源項目建設(shè)過程中涉及手續(xù)眾多，流程偏長，完全等待手續(xù)辦理完成可以確保合理合法，但對于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營而言卻是一種挑戰(zhàn)。因此，區(qū)分不同手續(xù)的輕重緩急則是當(dāng)務(wù)之急。例如用地方面手續(xù)，如不合理完成則可能會被要求返還占用土地，甚至是恢復(fù)原狀。這對于企業(yè)而言是相當(dāng)大的威脅與隱患。而盡管環(huán)境評價手續(xù)也相對嚴(yán)格，但觸犯后并不必然破壞現(xiàn)有的施工成果。同時《意見》對于補(bǔ)交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批也已經(jīng)進(jìn)行了規(guī)定，對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定。因此，實際上環(huán)境評價領(lǐng)域中企業(yè)還有回旋的余地，并不像土地問題非常苛刻。所以，區(qū)分不同手續(xù)的重要程度，設(shè)立證照的紅線標(biāo)準(zhǔn)，始終將風(fēng)險保持在可控范圍，對于新能源項目的盡快投運是有益的。
02提高手續(xù)辦理效率
如前文所述，新能源項目建設(shè)周期與行政審批手續(xù)之間的期限錯配，則是另一個重要的問題。行政審批手續(xù)久拖不決，將會使新能源項目的投資方受到較大的不利影響。按照“先批后建”進(jìn)行的守法者，則需要承擔(dān)更多的現(xiàn)實與潛在風(fēng)險。長此以往，此類人群也必將傾向于“未批先建”。但行政流程并不能簡單改變，現(xiàn)階段對于企業(yè)而言，只能夠提高自身的辦事效率。在內(nèi)部層面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)形成督促企業(yè)辦事人員高效辦公的監(jiān)督機(jī)制，確保手續(xù)相關(guān)事宜有人負(fù)責(zé)；在外部層面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)做好政府公關(guān)，保持良好的政企關(guān)系，注意與政府進(jìn)行互動與溝通，密切關(guān)注政策動向與變化。
03注重企業(yè)經(jīng)營合規(guī)
企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的核心角色，其核心目的在于追求更大的經(jīng)濟(jì)利益與市場效益。在這一情況下，短視與急功近利的決策時有發(fā)生。根據(jù)上述的案例可見，由于《環(huán)境影響評價法》將固定罰款數(shù)額更改為按比例處罰，而新能源項目一般投入非常大，一旦受到處罰則對于企業(yè)正常經(jīng)營會造成很大負(fù)面影響。同時，因為存在恢復(fù)原狀的處罰方式，因此最極端的情況下企業(yè)將前功盡棄。由此可見，企業(yè)日常經(jīng)營過程中應(yīng)注意合規(guī)，形成完善的監(jiān)督機(jī)制，注意內(nèi)外部合規(guī)，避免為今后項目的持續(xù)運營埋下禍患。
結(jié)語
新能源“搶裝潮”隨著國家補(bǔ)貼的退場與市場的日益飽和，而逐漸平靜與趨冷，但“搶裝潮”時期對我國新能源事業(yè)的影響是深遠(yuǎn)的。不可否認(rèn)是的，“搶裝潮”期間，我國裝機(jī)量在短時間有了一個較大的抬升，但因在“搶裝潮”下，新能源市場劇烈波動，契約精神缺失，合同成為一紙空文，“搶裝潮”又引發(fā)一系列的“違約潮”，給新能源項目的參與方帶來重大經(jīng)營風(fēng)險。同時，“搶裝潮”時期企業(yè)醉心于讓項目盡快投運，導(dǎo)致質(zhì)量參差不齊，有些甚至存在重大生產(chǎn)安全風(fēng)險。另外，短時間裝機(jī)量的增加又導(dǎo)致消納問題難以解決。最終導(dǎo)致以解決資源為目的的新能源項目，反而可能進(jìn)一步浪費了更多能源。因此，從源頭整治“未批先建”問題，對于新能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保證新能源行業(yè)的穩(wěn)定具有重要的意義。
來源：蘭迪研究
評論