2060年我國風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機容量將超過50億千瓦，考慮分布式光伏上房、上墻不占用土地以及風(fēng)電光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步等因素，保守估計這些新能源發(fā)電設(shè)施用地近6000萬畝。

通過“板上發(fā)電、板下種植、治沙改土、水資源綜合利用”等多位一體循環(huán)發(fā)展模式，可以帶動沙漠荒漠治理、耐旱植物種植、觀光旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成清潔電力生產(chǎn)、防風(fēng)固沙、生態(tài)修復(fù)等多位一體、治用并行、平衡發(fā)展的綜合體系。

《關(guān)于促進(jìn)新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)圍繞新能源用地的堵點和難點，在完善新能源項目用地管制規(guī)則、提高國土空間資源利用效率、大力推廣生態(tài)修復(fù)類新能源項目等方面提出具體措施。

近日，水電水利規(guī)劃設(shè)計總院綜合能源部主任辛頌旭接受本報記者采訪，對《實施方案》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解讀。

中能傳媒：為什么說目前我國新能源開發(fā)利用的土地資源約束明顯?

辛頌旭：風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源設(shè)施要附著在土地上，不可避免地要與其他生產(chǎn)活動產(chǎn)生土地利用競爭。面向碳達(dá)峰碳中和要求，需要依賴土地維持高速大規(guī)模發(fā)展的新能源，在面對我國人多地少的基本國情和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程時，面臨的土地資源約束明顯。

十多年來，我國已經(jīng)形成較為明確的新能源項目用地規(guī)則。新能源項目用地目的多樣，涉及土地類型復(fù)雜，復(fù)合項目建設(shè)要求、是否改變地表形態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等具體要求尚未明確，風(fēng)電光伏項目開發(fā)建設(shè)面臨著不小的合規(guī)性風(fēng)險。

為保證碳中和目標(biāo)順利實現(xiàn)，按照2060年非化石能源消費比重達(dá)到80%以上的要求，2060年我國風(fēng)電、光伏發(fā)電總裝機容量將超過50億千瓦，考慮分布式光伏上房、上墻不占用土地以及風(fēng)電光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步等因素，保守估計這些新能源發(fā)電設(shè)施用地近6000萬畝，而風(fēng)電場點狀線性用地貫穿涉及的土地范圍則多達(dá)2億畝，用地壓力不言而喻。

中能傳媒：《實施方案》在保障新能源發(fā)展合理空間需求方面的主要途徑有哪些?

辛頌旭：《實施方案》在保障未來新能源發(fā)展的用地用海需求時，強調(diào)是“合理空間需求”，是在“符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求”“嚴(yán)格落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求”“嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)”“堅持生態(tài)優(yōu)先”的基礎(chǔ)上，完善用地管制規(guī)則，提高土地利用效率。

完善用地管制規(guī)則方面，《實施方案》要求建立自然資源、生態(tài)環(huán)境與能源主管部門之間的協(xié)同機制，加強空間規(guī)劃之間協(xié)同，要充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地布局大型風(fēng)光電基地，將新能源項目的空間信息按規(guī)定納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，統(tǒng)籌安排大型風(fēng)光電基地建設(shè)項目用地用林用草。

這里需要說明的是，沙漠、戈壁、荒漠是按照地貌、植被、氣候等因素分類的，在實際使用中需要以主管部門劃分的具體土地類型為依據(jù)。根據(jù)第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果，我國荒漠化土地面積261.16萬平方千米，遠(yuǎn)超過第三次全國國土調(diào)查的未利用地地類面積，因此以沙漠戈壁荒漠為重點的大型風(fēng)電光伏發(fā)電基地建設(shè)也難免涉及使用林地、草地等農(nóng)用地，需要統(tǒng)籌安排。

此外，在土地使用稅費上，不同省份土地產(chǎn)出不同，用地成本不一樣，以光伏電站租用農(nóng)用地為例，中西部土地租賃費約200～300元/畝·年，東部省份可達(dá)到1000元/畝·年，個別地方土地租金超過2000元/畝·年。土地使用稅費無法全國統(tǒng)一，為了規(guī)范各地的土地使用稅費征收，《實施方案》明確提出，地方政府要嚴(yán)格依法征收土地使用稅費，不得超出法律規(guī)定征收費用。

節(jié)約集約用地是我國國土空間利用的基本原則，新能源項目占地面積大，空間利用效率提升潛力大。《實施方案》提出，要嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，將新能源項目分類分區(qū)用地面積嚴(yán)格控制在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，不得突破標(biāo)準(zhǔn)控制;鼓勵推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，通過技術(shù)進(jìn)步節(jié)約用地，新建項目用地節(jié)約集約化程度必須達(dá)到國內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平。農(nóng)光互補、林光互補、牧光互補、漁光互補等光伏復(fù)合項目是集約利用土地，是提高土地利用效率的新型節(jié)地模式。

去年以來，山東、河北、江西、河南等省份陸續(xù)發(fā)布了光伏項目用地文件，對使用農(nóng)用地的光伏復(fù)合項目進(jìn)行嚴(yán)格要求，業(yè)界普遍解讀為收緊光伏用地，這個問題可以辯證地看。一方面，有關(guān)省份光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都不健全，頒布相關(guān)文件正是《實施方案》完善用地管制規(guī)則的要求;另一方面，《國土資源部 國務(wù)院扶貧辦 國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》明確規(guī)定，建設(shè)光伏復(fù)合項目是在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，要避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，對使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒，也就是說使用農(nóng)用地建光伏復(fù)合項目要堅持以農(nóng)林牧漁為主、光伏為輔的格局，只有板上板下都搞好了，才是切實提高土地利用效率。

此外，為了最大程度減少對海岸線的占用和影響，《實施方案》還提出，要優(yōu)化調(diào)整近岸風(fēng)電場布局，鼓勵發(fā)展深遠(yuǎn)海風(fēng)電項目，鼓勵“風(fēng)光漁”融合發(fā)展，同時規(guī)范設(shè)置登陸電纜管廊，切實提高風(fēng)電、光伏項目對岸線和海域資源的利用效率。

中能傳媒：《實施方案》提出大力推廣生態(tài)修復(fù)類新能源項目，這類項目有什么特點?發(fā)展路徑是什么?

辛頌旭：推廣生態(tài)修復(fù)類新能源項目，最初出發(fā)點是在日漸趨緊的用地約束下，引導(dǎo)用地要求不高的新能源項目往低效土地上布局，實現(xiàn)土地的高效利用，拓展新能源開發(fā)空間，最終落腳在面向碳達(dá)峰碳中和情景的能源與生態(tài)融合發(fā)展。

風(fēng)電光伏具有一定生態(tài)修復(fù)的效果。光伏陣列的阻風(fēng)固沙與遮陰增濕作用，能有效促進(jìn)植被恢復(fù)、土壤改良和局地小氣候改善。在石漠化、荒漠化地區(qū)開發(fā)新能源項目，通過“板上發(fā)電、板下種植、治沙改土、水資源綜合利用”等多位一體循環(huán)發(fā)展模式，可以帶動沙漠荒漠治理、耐旱植物種植、觀光旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成清潔電力生產(chǎn)、防風(fēng)固沙、生態(tài)修復(fù)等多位一體、治用并行、平衡發(fā)展的綜合體系。甘肅、青海、內(nèi)蒙古、山西、安徽等地的光伏治沙項目、采煤沉陷區(qū)光伏領(lǐng)跑者項目等，已經(jīng)通過實踐證明了新能源開發(fā)有一定的生態(tài)修復(fù)效果。

《實施方案》提出，要科學(xué)評價新能源項目生態(tài)環(huán)境影響和效益，研究出臺光伏治沙等生態(tài)修復(fù)類新能源項目設(shè)計、施工、運維等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從而進(jìn)一步支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷區(qū)等礦區(qū)規(guī)模化開展具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)效益的新能源項目建設(shè)，在保證生態(tài)優(yōu)先的前提下，有效緩解新能源用地約束，提高清潔低碳能源供應(yīng)保障水平。