能源結構的調整是備受關注的話題，在能源結構里面，風電光伏代表的新能源在近些年來發展非常迅速，但同時新能源的發展也面臨兩大挑戰。

　　一是補貼資金的缺口越來越大。風電光伏的成本是比較高的，所以一開始是靠補貼驅動的。補貼資金來自于哪里?2006年開始實施的《可再生能源法》，要求設立可再生能源電價附加資金，是由所有的工商企業來承擔的補貼資金。

　　近年來，風電光伏在經歷大規模的投資增長以后，帶來的補貼資金缺口也大幅度增長。據統計，2014年底，可再生能源補貼資金缺口累計達140億元，2018年底補貼缺口達1200億元，4年的時間增長了數倍。新能源風電光伏行業在早期發展階段確實需要大量的資金去補貼，但過去十年超高速增長帶來的補貼資金缺口越來越大也成為挑戰。

　　二是棄風棄光率問題。風電光伏有發電非常不穩定的問題。因為電力是要求供給和需求實時平衡的，但是風電光伏是有風有光才能發電，所以導致供需并不匹配。問題最嚴重的是2015年和2016年，棄風率分別達到15%、17%，這兩年開始慢慢下降。棄光率也存在同樣的問題。

　　近年來，中國風電光伏行業高速發展。在2009年風電固定上網電價政策確定以后，一年的新增風電裝機達1373萬千瓦，而2009年之前累計裝機才965萬千瓦，也就是說一年就新增了過去十幾年的量。2009年至2017年之間，基本上每年增長翻一倍。光伏發電在2011年進入固定上網電價政策階段，新增裝機一年達270萬千瓦，之前累計約80萬千瓦。光伏的投資增長率遠遠高于風電。超高速的增長帶來了上文提出的兩個問題，即高補貼缺口和高棄風棄光率。

　　為什么會有這兩個問題?從經濟學的視角、政策制度的視角來理解這個問題。

　　曾經風電光伏的補貼政策存在制度困境，當時的政策有兩點，一個是固定上網電價，一個是全額保障收購。就是發電的價格、發電量、交易數量已經“定死”了。從經濟學的視角，這是價格和數量雙重管制的政策設計。但價格和數量不能同時管，否則市場無法出清。最典型的例子就是出租車行業，既管價格又管數量，只不過是兩個極端。本質上是一樣的，都是雙重管制。

　　所以這就帶來了一系列的問題，因為價格定得高，又有保障，整個市場的投資沖動就非常大。在2010年至2018年之間，因為技術的變化，全球風電光伏的成本下降30%-77%。同時期我們的風電上網價格也在調整，但調整比較慢。相比電力成本的下降，補貼價格下降是慢的。由于信息不對稱，補貼變得越來越貴，越來越有吸引力，這就吸引大量的投資。這是補貼價格過高的問題。而由于補貼資金是來自于全國電價的分攤，地方政府不需要分攤，一些GDP相對比較低、經濟發展相對比較落后的地區，就有非常大的動機去發展風電光伏，而忽視了消納、棄風棄光率的問題。

　　此外，電力是需要實時平衡的，但是很長一段時間我們的電力平衡是以省為單位。每個省的電力供給需求要實現自己平衡。這種以省為界的電力市場阻礙了風電光伏大范圍的消納。風電光伏極不穩定，在儲能技術包括儲能市場沒發展起來以前，還是要靠電力市場來調峰調度消納，而電力市場規模越大，消納調峰就越多。

　　通過這些問題，我們發現政策既想保價格又想保量是做不到的。但價格還是在起作用的，只不過棄風棄光率替代了價格，成為調解市場供給的重要工具。現在國家能源局要求每個省制定本省最低的可再生能源的消費占比，希望通過此舉來打破省之間的壁壘。

　　我認為，最終解決問題還是要靠市場，消除價格和數量的管制。有幾個事情我們已經在進行，還有一些沒有完成的。比如，2019年中國首批8個電力現貨試點全部試運行。風電光伏如按經濟優勢，最有優勢的就是現貨交易市場，就是每幾分鐘、每15分鐘或者每個小時的交易結果。目前在大部分省市風電光伏還沒有納入到電力市場化交易，相信以后隨著改革的推動都會納進來。另一值得注意是，現在的電力交易市場是以省為單位的，如果在跨省區域建立電力市場，對風電光伏的消納會更有幫助。當然最重要的還是要發展儲能與調峰輔助市場，完善價格機制，因為風電光伏要在能源結構里起重要作用，還是要靠成本。目前的成本價格中，火電價格是低的，但如果考慮到污染稅包括碳成本，火電價格成本還是高于風電光伏的。最終風電光伏能多大程度上替代火電，要看其完全真實的價格對比，也需要進一步的政策的對比，包括污染稅、碳價、儲能調峰的市場價等。

　　另外，好的風和光資源會越來越少，所以往后制造成本會下降，發電成本會下降，其他的系統穩定成本、土地成本、好的資源成本會上升。風電光伏最終能在整個能源結構里起多大的作用，還要看整體的成本。（作者系北大國發院副教授、環境與能源研究中心副主任）