近日，國家發改委、住建部、生態環境部等五部委聯合印發了《關于加強縣級地區生活垃圾焚燒處理設施建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。

這是我國首個聚焦縣級地區生活垃圾處理的政策文件。有人從中看到了小型垃圾焚燒裝備的發展前景，認為100噸、200噸的焚燒裝備將迎來較大的市場需求；有人則認為“焚燒下縣”面臨很多現實困境，需謹慎布局。

那么，加強縣級地區垃圾焚燒設施建設，面臨哪些難題？文件中釋放出哪些重要信號？如果說推進“焚燒下縣”將打開更大的市場空間，環保產業可以從中發掘哪些機會？圍繞這一系列問題，記者采訪了相關專家和行業企業。

縣級地區垃圾焚燒缺口究竟有多大？

缺乏高質量的垃圾處理設施

《指導意見》的核心精神是加快補齊縣級地區生活垃圾焚燒處理設施短板，推動縣級地區生活垃圾處理方式由“以填埋為主”向“以焚燒為主”轉變。那么，目前縣級地區垃圾焚燒缺口究竟有多大？

《2021年中國城鄉建設狀況公報》和《2021年城市建設統計年鑒》中顯示，2021年，我國城市生活垃圾無害化處理率接近100%。從總量看，焚燒處理量約為1.80億噸，占比72.54%；填埋處理量約為5208.51萬噸，占比20.97%。從處理能力方面看，2021年，全國無害化處理能力為105.71萬噸／日，其中焚燒處理能力為71.95萬噸／日，占比68.06%。

這說明，焚燒已成為我國城市生活垃圾主要的無害化處理方式。

與之相對應，2021年，我國縣城生活垃圾無害化處理率達98.47%。從總量看，垃圾焚燒處理量約為2772.59萬噸，占比40.83%；填埋處理量約為3784.44萬噸，占比55.72%。從處理能力看，縣城共擁有生活垃圾處理場（廠）1441座，其中焚燒廠257座，衛生填埋場1123座。

截至2021年底，我國城市數量為692個，其中地級市300個，縣級市392個；縣城數量為1482個，目前1225個縣城沒有建設垃圾焚燒廠，缺口較大。

中華環保聯合會廢棄物發電專委會秘書長郭云高告訴本報記者：“加強縣域垃圾焚燒設施建設是建設美麗中國、建設美麗鄉鎮的必然要求。生態環境部于2018年開展的垃圾焚燒發電行業專項行動充分證明，焚燒與其他措施相比具有明顯的比較優勢。但缺乏高質量的垃圾處置設施是我國絕大部分縣域地區的短板弱項。經過30多年的發展，我國除極少數不發達地區的地級市沒有垃圾焚燒設施外，基本都規劃、建設、投運了垃圾焚燒設施，部分城市還出現了垃圾焚燒產能過剩的問題。縣域地區也基本都有垃圾焚燒設施的規劃，但因各種原因，‘規劃不建、建而不投、投就過剩’的情況比較普遍。”

“垃圾焚燒下縣”難在哪？

經濟性差是最大難點，缺少余熱利用等提高經濟收益的方式

“困難很多，主要是錢。”郭云高告訴記者，自2020年以來，垃圾焚燒發電電價補貼由拖欠逐漸變成退坡，最后明確退出，垃圾焚燒發電企業基本都放棄了野心勃勃的擴張計劃，慎重投資或者不投資已漸成行業共識。

一位不愿透露姓名的某大型環保企業相關負責人告訴記者，其所在的企業在江蘇、安徽、福建等地都有垃圾焚燒業務，但已經很長時間沒有拓展垃圾焚燒發電方向的業務了，今年僅新增了一個垃圾發電項目。

眾所周知，垃圾焚燒設施的建設和運營成本遠遠高于垃圾填埋設施的相關成本。此外，縣級地區垃圾焚燒設施建設還面臨其他挑戰。

“首先，不同于城市垃圾，縣域垃圾處理具有自身的特點，如垃圾量不夠、收集難度大、無法杜絕建筑類等非生活垃圾混入及縣級財政脆弱等；其次，垃圾焚燒發電行業的發展階段也會帶來一些問題，如鼓勵支持產業政策退坡退出、小型垃圾焚燒設施環保排放標準較低等。”郭云高說。

也就是說，垃圾質量差導致熱值低、產渣量大；垃圾量不夠、收集難度大導致收運費用增加，縣級財政脆弱導致其能承受的垃圾處理費用較大城市偏低；不能規模化焚燒，影響余熱多元化利用……多重因素疊加，導致縣級地區垃圾焚燒業務經濟性差。

與此同時，《指導意見》中著重談到的問題也是困難所在。“如垃圾分類（不同于大城市的分類）、收集、清運這些前置工作不到位，垃圾焚燒設施運行不穩定，煙氣達標排放困難以及商業模式不成熟等。”郭云高說。

中城院（北京）環境科技有限公司副總經理吳劍說：“大城市的大規模垃圾焚燒廠，可以通過發電獲得大部分收入，可以很大程度上減少地方財政需負擔的垃圾處理費用（50元/噸—100元/噸處置費）。然而縣級300噸以下的小焚燒設施，發電經濟性較差。如果不發電，則需要由地方財政承擔所有的垃圾處理費用，合計約300元/噸以上，經濟上難以承受。經濟性差、投不起是當前縣域小焚燒設施遇到的最大難點。”

缺錢怎么辦？

財稅政策加強保障，探索余熱多元化利用

為提供政策支撐，《指導意見》給出了包括積極安排中央預算內投資支持縣級地區生活垃圾焚燒處理等環境基礎設施建設，對生活垃圾小型焚燒試點予以支持，充分發揮引導帶動作用等在內的多項細化措施。

一位業內人士認為，從財稅角度講，這些措施可以說是不遺余力地推動縣級地區垃圾焚燒設施建設。

郭云高對記者表示：“巧婦難為無米之炊。從純市場的角度看，這項工作缺錢是個無解的難題。也許從民生和社會保障的角度出發，讓地方國企擔起社會責任，接手此事是條出路。”

郭云高認為，也只有地方國有企業才能把文件中的保障措施協調到位。比如探索余熱多元化利用，加強垃圾焚燒項目與已布局的工業園區供熱、市政供暖、農業用熱等銜接聯動，豐富余熱利用途徑，降低設施運營成本。有條件的地區要優先利用生活垃圾和農林廢棄物替代化石能源供熱供暖。比如科學開展固廢綜合協同處置。推廣園區化建設模式，在具備條件的縣級地區建設靜脈產業基地，鼓勵開展轄區內生活垃圾與農林廢棄物、污泥等固體廢物協同處置，實現處理能力共用共享，提升項目經濟性等。