發改振興〔2021〕1618號

有關省、自治區、直轄市、計劃單列市發展改革委、科技廳、工業和信息化廳、自然資源廳，國家開發銀行有關分行：

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照國家“十四五”規劃《綱要》和《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》有關要求，現將《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》印發你們，請認真組織實施。

國家發展改革委

科  技  部

工業和信息化部

自 然 資 源 部

國家開發銀行

2021年11月19日

“十四五”支持老工業城市和資源型城市 產業轉型升級示范區高質量發展實施方案

推動經濟高質量發展， 要把重點放在推動產業結構轉型升級

上， 把實體經濟做實做強做優 。為貫徹落實黨中央、 國務院決策部 署， 按照 “十三五”規劃 《綱要》 要求， 國家有關部門支持在全國 老工業城市和資源型城市建設了 20 個產業轉型升級示范區， 并制 定印發了系列支持政策， 初步建立了閉環政策體系和長效工作機 制， 推動示范區建設取得階段性成效。按照 “十四五”規劃《綱要》 關于建設產業轉型升級示范區的要求， 為推動新時代示范區高質量 發展， 現制定以下實施方案。

一、總體要求

( 一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指 導， 深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、 四中、五中、六中 全會精神， 立足新發展階段， 完整、準確、全面貫徹新發展理念， 構建新發展格局， 推動高質量發展， 健全政策體系和長效機制， 支

持示范區城市協同推進產業結構調整、城市更新改造、綠色低碳轉 型， 持續增強內生發展動力， 引領帶動全國老工業城市和資源型城 市振興發展。

( 二)發展 目標。到 2025 年， 示范區建設取得明顯進展， 支 撐產業轉型升級的內生動力機制、平臺支撐體系、轉型發展路徑更

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加完善。依托示范區城市建成一批特色鮮明的先進制造業基地和區 域性中心城市， 形成一批對全國老工業城市和資源型城市振興發展 可復制可推廣的經驗， 為推進產業基礎高級化和產業鏈現代化， 推 動形成主體功能明顯 、優勢互補 、高質量發展區域經濟布局， 實現 經濟社會發展全面綠色低碳轉型發揮重要的支撐作用。

—— 以科技創新和體制機制創新為引領的產業轉型升級動力 機制更加完善。形成以企業為主體、市場為導向、人才為支撐、政 產學研用相結合的創新體系， 形成工業化和信息化融合發展、先進 制造業和現代服務業融合發展的新格局。

—— 以產業園區和產城融合發展為載體的產業轉型升級支撐 體系更加完善。建設集聚發展、用地集約 、特色鮮明的產業轉型升 級示范園區， 建設產業特色鮮明、創新要素集聚、業態體系完整的 產業集群， 顯著增強城市人口和經濟承載能力。

—— 以智能化和綠色化改造為重點的產業轉型升級發展路徑 更加完善。推進數字技術與經濟社會發展和產業發展各領域廣泛融

合， 推進先進節能低碳技術 、裝備和管理模式普遍應用， 推進能源 資源產業綠色化轉型， 全面優化經濟結構和產業結構。

二、堅持創新引領，增強產業核心競爭力

深入實施創新驅動發展戰略和制造強國戰略， 依托老工業基地 產業基礎，把握需求變化趨勢和產業升級方向，提升有效供給能力， 建設現代化產業基地。

( 三)全面提升科技創新能力。以創新平臺和創新能力建設為

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牽引， 持續提升示范區城市產業核心競爭力。支持有條件的城市參 與國家重大科技基礎設施建設， 依托產業優勢重點在先進裝備 、工 程機械、汽車和新能源汽車 、能源資源清潔利用等領域布局建設國 家技術創新中心、 國家技術轉移區域中心等國家級創新平臺， 建設 成果轉化和產業化基地。鼓勵示范區城市與高等院校、科研院所聯 合建設科研創新平臺， 以及技術研發中心、產業研究院、 中試基地 等新型研發機構 。加快唐山、襄陽 、宜賓等國家產教融合試點城市 建設， 支持應用型本科院校和高等職業院校發展， 推動校企共建實 驗實訓平臺， 創新校企合作辦學機制， 優先培養先進制造、信息技 術 、現代服務業等產業發展急需人才。支持示范區城市完善人才激 勵機制， 穩定制造業就業 。 支持探索 “互聯網+人才”柔性引進模 式， 搭建網絡服務平臺， 實現就業遠程服務。

( 四)全面增強制造業競爭力。支持示范區城市發揮比較優勢， 明確產業發展差異化定位， 培育壯大市場主體， 推動制造業集群化 發展。聚焦強鏈 、補鏈 、暢鏈， 加快傳統產業改造升級， 支持在裝 備制造、紡織服裝、 電子信息、生物醫藥等領域建設一批特色鮮明 競爭力強的產業集群(集聚區)。積極支持有條件的城市加大高端 裝備制造、現代信息技術 、高端新材料、節能環保、新能源及新能 源汽車等新興產業布局， 建設戰略性新興產業集群， 促進全產業鏈 協同創新。鼓勵依托龍頭企業培育發展上下游鏈屬企業， 國家開發 銀行對重點鏈屬企業給予傾斜支持。推進制造業智能化改造， 支持 在冶金、石化、汽車、家電等重點領域建設一批智能制造標桿工廠，

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支持沈陽機器人、洛陽農機裝備 、株洲先進軌道交通裝備等國家制 造業創新中心建設。

( 五)加快培育經濟發展新動能。支持示范區城市深入推進“放 管服”改革， 優化營商環境， 激發市場活力， 壯大市場主體， 培育 一批 “專精特新”中小企業 。深化信息技術與制造業融合發展， 支 持有條件的城市培育壯大人工智能、大數據、 區塊鏈 、云計算、 網 絡安全等數字產業，推動知識、信息、數據等新生產要素合理流動、 有效集聚和利用。加快構筑數字社會， 支持發展遠程辦公、遠程教 育、遠程醫療 、智慧樓宇、智慧社區和數字家庭。加快智慧城市建 設， 推進數字技術廣泛應用于市域社會治理現代化。推動 5G 網絡 規模化部署， 爭取至 2025 年覆蓋所有示范區城市。促進制造業和 服務業融合發展， 支持示范區城市建設工業互聯網平臺和智能制造 試點示范項 目， 支持對產品設計 、營銷方式、支付結算、售后服務 等環節進行創新， 因地制宜發展金融、科技、物流、商貿等生產性

服務業， 創新發展康養、托育、文化、旅游、家政等生活性服務業。 推動文化旅游和制造業融合發展， 加強示范區城市工業遺產保護利 用， 大力發展文化創意、工業旅游等現代服務業， 支持國家文化出 口基地建設 。鼓勵示范區城市發展救援、 防疫等應急物資產業。

三、堅持協調發展，提升城市功能品質

深入落實區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略、 新型城鎮化戰略， 立足資源稟賦， 發揮比較優勢， 合理優化區域主 體功能定位和經濟布局， 完善空間治理， 讓老城市煥發新活力。

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( 六)加快完善城市功能。把增強城市綜合承載能力作為示范 區建設的重要內容，結合國土空間規劃等規劃編制實施，統籌保護、 開發 、利用、修復， 統籌老城新城、生產生活生態 、地上地下等空 間安排， 推動城市空間結構優化、功能完善和品質提升， 把產業轉 型升級和促進城市更新改造有機結合、 同步謀劃， 加快轉變城市發 展方式。積極推進老城區 、城區老工業區 、獨立工礦區改造， 鼓勵 有關城市與央企合作推進企業搬遷和轉型升級 。鼓勵北京市石景山 區 、 門頭溝區和重慶市大渡 口區 、江津區 、永川區 、榮昌區等積極 探索優化超大特大城市中心城區功能的有效途徑， 拓展發展新空 間 。推動沈陽 、長株潭等都市圈產業協作， 促進淄博、黃石等城市 與省會城市融合發展， 構建梯次配套的產業圈。支持徐州、洛陽 、 襄陽等城市夯實制造業基礎， 加快建設省域副中心城市和全國性綜 合交通樞紐， 增強輻射帶動周邊地區發展的能力。支持示范區城市 完善城市信息基礎設施以及市政基礎設施， 實施智能化市政基礎設 施建設和改造， 優化公共資源配置， 完善醫院和學校布局， 增加文 化體育資源供給。

(七)促進產城融合發展。把產業園區建設作為產業轉型升級 和產城融合發展的重要支撐， 支持中關村科技園(石景山園 、 門頭 溝園) 、 中德(沈陽)高端裝備制造產業園 、 中韓(長春) 國際合 作示范區等 48 個產業轉型升級示范園區完善基礎設施和配套公共 服務， 推進企業集聚， 帶動城市轉型。統籌規劃園區生產區 、生活 區、商務區、辦公區建設，著力推進管理體制改革和政府職能轉變，

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鼓勵以產業轉型升級示范園區為主體， 按照國家關于開發區管理的 有關規定， 整合本地區各類園區， 穩步有序開展園區擴區和升級， 逐步推動有條件的示范園區由單 一 生產功能型產業園區向城市綜

合功能區域和行政區轉變 。 支持 20 個縣城產業轉型升級示范園區 學習推廣產業轉型升級示范區和示范園區建設的經驗做法， 試點創 新投融資模式和園區運營管理方式， 增強縣城城鎮化產業和人口集 聚能力。

(八)強化對內對外開放合作。推動示范區城市加強與京津冀 協同發展、粵港澳大灣區建設 、長三角一體化發展、長江經濟帶發 展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略及成渝地區雙 城經濟圈建設的對接合作，因地制宜建設城市群節點城市、先進制 造業基地、商貿物流中心和區域專業服務中心， 鼓勵中西部地區示 范區城市進一步加強與東部地區合作協作。加快跨區域開放通道建 設， 銜接落實國家級鐵路發展規劃， 有序規劃建設客流密度較大、 路網功能較突出以及有需求支撐的鐵路， 支持有條件的城市改造利 用既有鐵路開行城際或市域(郊) 列車 。積極建設國家物流樞紐、 骨干冷鏈物流基地， 支持依托區位優勢明顯的節點城市發展通道物 流產業， 建設現代物流設施。支持示范區城市主動融入共建 “一帶 一路”， 支持沈陽等城市中歐班列高質量發展， 支持符合條件的城 市申請設立綜合保稅區和對外開放合作園區。

四、堅持綠色轉型，加快實現低碳發展

按照碳達峰碳中和工作要求， 推動重點領域綠色低碳發展， 保

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護生態環境， 發展循環經濟， 提高人居環境質量， 促進經濟社會發 展全面綠色轉型。

(九) 推動制造業綠色發展。加快實施電力、鋼鐵 、石化、化 工、有色、建材等行業綠色化改造， 加快淘汰落后產能， 堅決遏制 高耗能高排放項目盲目發展。推進綠色制造和清潔生產， 倡導綠色 生產工藝， 鼓勵制造業企業優化產品設計 、生產 、使用、維修、 回 收、處置流程， 逐步實現產品全生命周期綠色管理。支持唐山、包 頭 、鞍山、吉林、大慶等 “鋼城” “油城”通過技術創新、延伸拓 展優勢產業鏈 、培育發展新興產業等方式加快轉型， 逐步推動產業 多元化發展，推進大連長興島(西中島)石化產業基地高質量發展。 立足轉型需求， 加快節能環保產業發展， 支持自貢 、湘潭、萍鄉 、 平頂山等城市打造新材料及環保裝備制造基地。推行生產企業 “逆 向回收”等模式， 健全生產者責任延伸制度， 暢通汽車 、紡織 、家 電等產業生產 、消費 、 回收、處理、再利用全鏈條， 支持打造家電 銷售和廢舊家電回收處理產業鏈， 開展城市靜脈產業基地建設， 推 動城市典型廢棄物的集聚化、協同化處理。

(十) 促進能源資源綠色低碳轉型。完善能源消耗強度和總量 雙控制度， 推進能耗強度穩步下降， 逐步實現安全降碳 。穩妥有序 推進煤炭減量替代，統籌煤電發展和保供調峰，保障能源供應安全。 加快發展清潔能源產業， 堅持集中式與分布式并舉， 加快建設新能 源發電和裝備制造基地， 創新 “光伏+”模式， 推進光伏發電多元 布局， 支持包頭 、鄂爾多斯、石嘴山等城市以及寧東能源化工基地

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等地區因地制宜利用沙漠、戈壁、荒漠以及采煤沉陷區 、露天礦排 土場 、關停礦區建設風電光伏發電基地。積極發展儲能產業， 因地 制宜建設抽水蓄能電站等， 推動 “新能源+儲能”深度融合， 實現 一體規劃 、 同步建設 、聯合運行。支持示范區城市完善廢舊物資回 收網絡，提升再生資源加工利用水平，促進再生資源產業集聚發展， 高水平建設現代化“城市礦產”基地，具備條件的省級以上園區 2025 年底前全部實施循環化改造。

(十一)全面改善生態環境質量。統籌山水林田湖草沙系統治 理， 實施重要生態系統保護和修復重大工程， 深入推進大規模國土 綠化行動， 鞏固提升生態系統碳匯 。完善城市綠地系統， 依托自然 基底建設城市生態綠色廊道。支持松原、韶關 、六盤水等城市依托 生態資源， 探索建立生態產品價值實現機制。持續開展大氣 、水、 土壤等污染綜合治理， 加強退出礦區 、歷史遺留礦山生態修復和尾 礦庫綜合治理。加快推進重點流域重污染企業搬遷改造，支持株洲、 湘潭等城市有序推進土壤污染綜合治理和騰退土地重金屬及有機 物污染環境調查評估與治理修復 。京津冀、長三角、粵港澳大灣區 以及長江、黃河流域和國家生態文明試驗區范圍內的示范區城市 ， 要進一步落實生態優先、綠色發展戰略導向， 結合實際加大生態保 護修復和產業結構 、能源結構優化調整力度。

五、進一步完善政策體系和工作機制

加強組織協調，健全工作機制， 強化政策協同，加強評估激勵， 形成支持產業轉型升級示范區建設合力， 確保如期完成 “十四五”

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時期示范區建設重點任務。

(十二)支持土地集約節約利用。支持示范區城市按照 “先存 量、后增量”的原則， 在符合國土空間規劃和用途管制的前提下， 科學有序推進不同產業用地類型合理轉換， 調整完善產業用地政

策， 創新使用方式， 探索增加混合產業用地供給 。支持建立工業用 地產出效率評價和激勵機制， 健全工業用地供應機制， 加強土地精 細化管理和集約利用， 完善城鎮低效用地再開發激勵機制， 鼓勵通 過依法協商收回、協議置換 、費用獎懲等措施， 促進低效用地騰退 出清， 提高土地要素生產率。加大對示范區城市編制實施國土空間 規劃的指導和支持力度。支持探索土地管理制度改革， 在嚴格保護 永久基本農田和生態保護紅線 、節約集約用地的前提下， 支持相關 省(區 、市) 對省域副中心城市適當增加用地指標， 賦予更多土地 管理權限。

(十三)加大創新和產業政策支持力度。優先支持示范區城市 建設國家創新型城市、創新型產業集群、高新技術開發區 、經濟技 術開發區， 支持長治、淄博、銅陵、黃石等培育建設國家創新型城 市， 支持撫順 、韶關 、婁底、宜賓 、六盤水等高新區， 徐州新沂、

淄博淄川、鞍山等經開區按規定創建國家級開發區 。 國家有關部門 在區域發展和產業發展政策措施制定、重大項目安排、體制機制創 新等方面， 對示范區城市給予積極支持，完善產業結構調整指導 目 錄， 支持示范區城市優勢產業發展。 示范區所在省( 區 、市) 在分 配相關領域資金、培育建設創新平臺和高新技術企業 、建設新型工

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業化產業示范基地和先進制造業集群、開展老工業基地振興重大政 策先行先試等工作中， 要對示范區城市給予優先支持。

(十四)完善評估激勵和投融資支持政策。強化獎懲激勵作用，

繼續做好示范區建設年度評估， 繼續對真抓實干成效明顯的城市推 薦國務院督查激勵， 支持督查激勵城市和評估優秀城市項目建設。 支持鶴壁等省級產業轉型升級示范區建設， 鼓勵參與年度評估， 促 進高質量發展。充分利用國際金融組織貸款支持產業轉型升級示范 區建設， 積極支持示范區城市符合條件的企業上市。落實縣城新型 城鎮化建設專項企業債券發行指引， 進一步加大企業債券對產業轉 型升級示范區內重點園區 、縣城產業轉型升級示范園區公共配套設 施建設項 目的支持力度。國家開發銀行結合職能定位進一步加大對 示范區的投融資支持力度， 通過科技創新和基礎研究專項貸款、制 造業專項貸款等對示范區城市優勢產業鏈和先進制造業發展給予 傾斜支持， 對示范區城市建設省域副中心城市和全國性綜合交通樞 紐的基礎設施、城市更新改造和產業園區建設項目給予優先支持。

(十五)健全長效工作機制。繼續定期召開示范區建設政策培 訓和現場經驗交流活動， 總結推廣典型經驗做法。結合督查激勵評 估和示范區年度評估， 建立部門會商制度， 協調落實支持示范區建 設的政策措施。 強化監督指導， 堅持從嚴管理， “十四五”時期原 則上不再增加示范區城市， 對于年度評估連續兩年為較差的城市或 在產業轉型升級等領域出現重大問題并被通報批評的城市， 取消示 范區資格， 不再享受相應政策。 示范區所在省( 區 、市) 要建立健

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全示范區建設管理推進機制， 加強對示范區建設的指導和支持， 出 臺 “十四五”時期支持示范區高質量發展的配套政策， 鼓勵建立示 范區城市與省直部門聯席會議制度或定期會商機制。示范區城市要 認真落實本實施方案， 健全工作機制， 分解工作任務， 落實工作責 任， 明確 “十四五”時期高質量發展的目標定位和重點任務， 推動 產業轉型升級工作不斷取得新的更大的進展。