近日以來，筆者了解到多個光伏項目因違規占地發起了電站拆除的招標公告，個別項目拆除規模高達60MW，部分項目則是還未完全建成便已經因違規用地被勒令拆除。其違規占地問題多種多樣，其中以占用農田為主，也包含濕地、紅線區、妨礙泄洪以及占據河道等原因。

光伏平價時代盡管擺脫了補貼的限制，但隨著光伏可利用地資源的緊缺，土地問題正成為制約光伏發展的關鍵因素之一，尤其是隨著各項新文件的陸續出臺以及國土“三調”數據的融合，無論是存量項目還是新增項目，光伏用地的合規性已經成為行業擔憂的顯著問題。

多個光伏項目因違規用地被拆除

去年以來，根據第三方招標網站信息顯示，有多個光伏項目發起了拆除性的招標公告，部分項目有明確的拆除原因，其涉及的業主要以央國企為主，而被拆除的主要原因則是違規占地。



根據公開信息梳理來看，拆除規模最大的為潁上縣焦崗湖聚安光伏項目，其規模達60MW。該項目并網于2016年，位于阜陽潁上縣魯口鎮焦崗湖灘涂未利用水面。2021年，安徽省生態環保專項督查指出該項目占用焦崗湖濕地1800畝的問題，要求縮短使用年限，逐步退出。2022年12月，中央環保督查組再度要求該項目進行整改。今年4月，該項目發起拆除招標，內容為拆除238480塊250W組件，各類電纜130萬米，招標限價2805萬元。

景縣疆能50兆瓦農光互補光伏項目則屬于尚未建成便造拆除的項目。2022年5月，該項目僅開工月余，便由官方媒體指出違規占用基本農田的問題，其占用的200畝地正處于基本農田保護區內，盡管村干部認為其地塊中不存在基本農田，均為一般耕地。但同年6月，該電站業主則發起了電站拆除以及地表恢復的招標。

此外，其他項目因光伏區礙洪設施、位于紅線區內、洪評、占據河道等原因，均導致了因用地為題的拆除，部分項目其拆除后尚能異地重建，更多的項目則只能對設備進行妥善保存或以二手名義在相關網站進行招拍掛。

事實上，光伏用地的合規性問題一直是行業重點關注的方向，自去年水利部與自然資源部分別下發《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》與《關于支持光伏發電產業發展規范用地用林用草管理有關工作的通知》（征求意見稿）后，水面光伏與農光互補項目曾一度被叫停，許多省份也跟進了相關文件對有關項目進行了全面摸排與清理。

例如河北、江蘇、河南、廣東、陜西、山東等省份均對農光互補項目進行了全面摸排，嚴查占用耕地的問題，河北更是取消了多個農光項目指標。去年5月，泗洪光伏領跑者項目因涉水問題部分被拆除；去年12月，河北拆除了漳衛河河口違建的光伏項目。

警惕政策銜接背后的合規性風險

在去年自然資源部對光伏用地用林用草政策進行征求意見后，今年3月，自然資源部、國家林業和草原局辦公室、國家能源局綜合司正式下發《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》。

有行業人士指出，“去年下發的征求意見稿一度成為各省份制定光伏用地政策的參考，隨著今年自然資源部對光伏用地政策的正式明確，各省最新的光伏用地政策可能發生一定變化，電站投資業主要注意新老用地政策銜接過程中收緊或放寬的相關條款帶來的合規性風險。”

例如，此前8號文的要求是光伏發電規劃應“符合”土地利用總體規劃等相關規劃，然而自然資源部于2019年5月28日發布《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》后，明確建立“多規合一”的國土空間規劃體系，將主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等均納入為“國土空間規劃”。8號文規定已與“多規合一”的要求存在不協調。

曾有電站投資業主告訴筆者，去年一系列光伏用地政策的下發為其項目帶來了用地合規性的風險，為避免更大的損失，其在河北的部分農光、林光互補項目已經完全暫停。近日，河北省則下發了新版光伏用地的征求意見稿，對林光互補、草光互補等項目給出了新的用地標準。

江蘇省也于近日下發《關于加強用地服務保障支持光伏發電產業發展的通知》（征求意見稿），對光伏復合項目的用地、建設給出新標準，更重要的是明確表示對新版用地政策下發前動工、立項的項目用地按前政策執行，未立項項目則按新政策執行，避免了光伏項目因用地政策變更帶來的合規風險導致項目踟躕不前。

此外，隨著“三調”數據的逐步融合，存量項目同樣需警惕用地合規問題。自去年《自然資源部辦公廳發布關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》文件實施后，自然資源部明確表示，林地的認定將以三調融合后的數據為準，據此判斷光伏電站項目用地是否為占用林地和辦理相關手續。

事實上，存量光伏項目用地性質一直存在界定不清晰的問題，彼時國土、林地、環保等部門數據未聯網，不同部門對土地性質認定的規范不同。例如，有的地塊國土局數據顯示為未利用地，而到了林業主管部門，就被認定為林地。

對此，中電聯法律協會認為，在國土“二調”向“三調”轉換過程中會發生因土地性質、規劃條件等多種因素變化而產生的用地合規性問題。新能源企業一方面應審慎按照“三調”后最新的用地性質要求開展項目投資建設，另一方面也應梳理存量項目的各類合規手續批文，依法保護自身合理的“信賴利益”。

光伏裝機規模的不斷增長與下游市場的火熱背后是可利用土地資源越來越緊張的形勢，可以預見的是，合理利用土地、實現土地的節約利用以及空間利用、提高土地價值一定會是新能源未來發展的方向之一，而對于投資商來說，則是要謹慎對待光伏用地的合規性問題，避免后續風險。

來源：光伏們